Бюрократическая система руководства

Возникновение
современной бюрократической системы
управления было вызвано необходимостью
решения важной исторической задачи –
преодоления исторически предшествовавшей
ей патриархальной системы управления,
с ее пороками, которые с определенного
момента стали серьезным тормозом на
пути дальнейшего развития общества.

Управленческие
органы современной бюрократической
системы, естественно, пользуются
предоставленными им полномочиями и
властью – тем социальным и правовым
статусом, который они занимают как
официальные представители соответствующих
социальных образований и который в
фундаментальном отношении выражается
в достаточно широком наборе властных
полномочий.

Властно-управленческие
структуры принимают решения и проводят
их в жизнь, при необходимости прибегая
в рамках своих полномочий к средствам
принуждения. Предполагается, что
бюрократия стремится удовлетворять
потребности самих управляемых, которые
заняты другими делами – производством
материальных и духовных благ, воспитанием
нового поколения, охраной здоровья,
своим профессиональным и личностным
развитием, т.е. действует в интересах
тех, кто уполномочил их управлять
общественными делами.

Термин
бюрократия иногда употребляют как
синоним управления, администрирования.
Подчас этот термин обозначает особый
слой чиновников – управленцев, рационально
организованную службу управления, в
которой дела решаются компетентными
служащими на должном профессиональном
уровне в соответствии с законами,
инструкциями и другими правилами. И это
понятно: без слаженного, высокоорганизованного
и четко работающего аппарата нельзя
управлять обществом, руководить
хозяйственным и культурным строительством.
Там, где существует государственный
аппарат, государственное и хозяйственное
управление, бюрократия, аппарат всегда
необходим. Невозможно отрицать нужду
в специально подготовленных для
управления общественными делами людей,
признавая важность государства.
Бюрократическое
управление – это
управление в рамках четко разработанных
правил и предписаний.
«Бесполезно критиковать то, что бюрократ
педантично соблюдает жесткие правила
и предписания. Такие правила необходимы…
Эти правила являются единственным
средством обеспечить верховенство
закона при ведении государственных дел
и защитить граждан от деспотического
произвола», – писал известный американский
экономист Людвиг фон Мизес. Бюрократия
как аппарат государственного управления
обеспечивает стабильность и динамическое
развитие социального организма.

Бюрократия
– явление историческое. Эволюция
взглядов в трактовке феномена бюрократии
сегодня происходит в направлении
сближения европейской и американской
наук. Думается, все многообразие трактовок
бюрократии можно свести к четырем
основным типам – веберовскому,
марксистскому, имперскому («азиатскому»)
и «реалистическому». Рассмотрим первую
трактовку как наиболее разработанную
в научном отношении и составившей
фундамент современного понимания
проблемы, а также практически
государственного управления.

Концепция
М. Вебера–В. Вильсона.
В начале ХХ века М. Вебер, выдающийся
немецкий ученый разработал концепцию
рациональной бюрократии как основы
организации современного типа, которая
пришла на смену организации патриархальной
(по Веберу патримониальной).

На
смену системе патриархальной, средневековой
администрации, при которой обычному
человеку без денег и связей добиться
справедливости зачастую было практически
невозможно, поскольку сроков рассмотрения
дел не существовало, порядок их
производства и подведомственность были
неопределенны, а главное – во всем
господствовал произвол лиц, решающих
вопросы, а отсюда взятки, вымогательства,
протекции. Исход дела решали богатство,
связи, ловкость, умение задобрить нужную
персону.

И
вот в качестве альтернативы стала
складываться иная форма решения текущих
дел, которой (в идеале) присуще их ведение
компетентными и бесстрастными
исполнителями в полном соответствии с
законодательством и установленной
процедурой, упорядоченность
делопроизводства, свобода от субъективных
влияний. Словом, организация современного
типа предполагает господство
общеобразовательных регламентированных
процедур. Все равны перед единым порядком.
Унификация становится гарантией против
недостатков конкретных людей и возможных
злоупотреблений. Такова концепция
рациональной бюрократии, как ее
сформулировал М. Вебер.

По
Веберу, основные характеристики
бюрократии сводятся:

—
бюрократическая юрисдикция четко
регламентирована, т.е. зафиксирована
нормативным образом;

—
иерархическая организация бюрократической
структуры основана на базе твердо
установленных принципов должностной
субординации;

—
вся формальная внутриорганизационная
деятельность (распространение информации,
принятие решений, приказы и директивы
и т.п.) осуществляется в форме письменных
документов, подлежащих последующему
хранению;

—
все должностные лица должны быть хорошими
специалистами в области администрирования,
т.е. быть компетентными не только в сфере
своих профессиональных должностных
обязанностей (юриста, экономиста,
инженера, военного и т.п.), но и в области
норм, правил и процедур деятельности
бюрократической организации в целом.

В
другом случае Вебер определил бюрократию
как «организацию с пирамидальной
структурой власти, использующую силу
действия универсальных и безличных
правил, чтобы поддержать эту структуру
и уделяющую главное внимание не
дискреционным аспектам управления».

Разумеется,
Вебер не стремился в своих определениях
перечислить все черты бюрократии как
социального явления. Прекрасно владея
научной методологией, он выделял
инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые
и главные, признаки бюрократии.

В
американской административной науке
ту же парадигму развивал в конце ХIХ
века будущий президент США Вудро
Вильсон.
Его главный труд по этой проблеме
(ставший, как считают, для многих поколений
американских администраторов учебником
– («Studyofadministration»))
– был опубликован в 1887 году. Основные
посылки теории Вильсона – наличие
единого управляющего центра в любой
системе правления как необходимая
предпосылка ее эффективности и
ответственности, структурное сходство
всех современных правительств, отделение
управления от политики, профессионализм
служащих, организованная иерархия как
условие финансовой и административной
эффективности, наличие хорошей
модернизации человеческой цивилизации
и достижения благоденствия.

Вебер
и Вильсон, придя с разных сторон,
сформулировали, в сущности, аналогичные
концепции: бюрократическая организация
– технически самая совершенная из всех
организационных форм. Ее превосходство
проявляется в четкости, быстроте,
компетентности, преемственности,
единстве, субординации, стабильности,
относительной дешевизне и, наконец, в
безличном характере деятельности, и
этим ставит ее настолько же выше всех
прочих видов организации, насколько
механическое производство выше ручного.

Суммируя
описание веберовской модели, можно
выделить три ее главных «идеологических»
постулата:

—
бюрократия одинаково эффективно служит
любому политическому «хозяину», но не
вмешивается при этом в политику;

—
это – наилучшая из всех возможных
организаций;

—
важнейшее ее достоинство – независимость
от воздействия субъективных (человеческих)
влияний на принятие решений.

Взгляд
Карла Маркса. Бюрократия
по Марксу
это негативное явление. Он, по существу,
отождествлял бюрократию, определенного
рода организацию и аппарат, необходимые
для осуществления функции управления
с бюрократизмом – косностью, волокитой,
канцелярщиной,
пренебрежением
к существу дела ради соблюдения
формальностей.

Бюрократия
в его описании выглядит абсолютным
злом. Даже простой перечень марксистских
пунктов критики бюрократии выглядит
весьма впечатляюще. Здесь и подмена
общественного интереса частным, т.е.
интересом власти и конкретного чиновника
– «присвоение государства» чиновником,
и органическая неспособность бюрократии
решать подлинные проблемы, отсутствие
у нее государственного разума, и
извращенное восприятие действительности,
отрыв от нее, предвзятость, произвол,
возрастающий по мере продвижения к
вершине бюрократической иерархии, и
корпоративность, своекорыстие этой
иерархии, и карьеризм как образ ее жизни,
и ее притязания на монопольную
компетентность, и формализм. Наиболее
ярко характеризует марксистское видение
бюрократии распространение на нее его
знаменитой категории отчуждения.

Имперская
(«азиатская») модель.
Поскольку эта модель свое полное
воплощение получила в азиатских империях
ее можно назвать и «восточной» и
рассмотреть на примере ее классической
формы – бюрократии китайской. Китайская
модель, несмотря на ее некоторые
формальные совпадения с моделью
веберовской (прежде всего, система
экзаменов на возможность получения
должности и ступенчатая должностная
иерархия), по своим фундаментальным
принципам и целям ей противоположна.
Отсутствие в древнем и средневековом
Китае права частной собственности на
землю в европейском смысле, император
(Сын небес – единственный собственник
всех земель страны), подданные, согласно
конфуцианской традиции, считались как
бы членами одной большой семьи во главе
с императором. Собственно чиновники
были управляющими императорской
собственностью. В качестве другой
аналогии, для придания высшей легитимности
существующей системе правления, приравняв
ее к космическому мировому порядку,
использовался образ императора как
полярной (центральной) звезды, а его
министров – как окружающих ее звезд и
созвездий. Отсюда и задачей бюрократии
считалось не служение общественным
интересам, а смягчение негативных
последствий от действий в принципе
неискоренимых пороков людей, дабы
обеспечить эффективную власть сына
небес.

Вся
пресловутая система экзаменов на
возможность получения должности
чиновника была весьма специфичной и
имела в виду всего лишь проверку
способности кандидатов эффективно
служить императору и, главное, обеспечивать
стабильность, устойчивость, неизменность
системы вне зависимости от меняющихся
исторических условий и обстоятельств.
И действительно, стабильность системы
власти и управления в Китае была
беспрецедентной. Она просуществовала
почти без изменений больше двух тысяч
лет – вплоть до ХХ в.

Одним
из главных секретов этой уникальной
стабильности было отсутствие возможности
у чиновников осознать себя самостоятельной
политической силой. Чиновники оказались
на положении императорских лакеев. Для
предотвращения, казалось бы, неизбежного
в подобных случаях процесса складывания
бюрократической корпорации действовал
ряд механизмов разобщения чиновников
и их интересов. Эти механизмы в своей
изощренности просто уникальны. Любопытно,
что некоторые их аналоги обнаруживаются
и в других деспотических системах,
опиравшихся на бюрократию (скажем, в
сталинской).

Известный
китаевед Л.С.Переломов, анализируя
влияние легистской политической доктрины
на организацию китайской администрации,
перечисляет, в сущности, близкий
изложенному набор механизмов, содержавшихся
в виде системы предписаний в легизме –
политическом учении, практически
лежавшем в основе всей китайской
государственной системы:

1. систематическое
   обновление аппарата;

2. равные
   возможности для чиновников;

3. четкая
   градация внутри самого правящего
   класса;

4. унификация
   мышления чиновничества;

5. цензорский
   надзор;

6. строгая
   личная ответственность чиновника.

Как
видим, система, позволявшая держать
бюрократов «в узде», была глубоко
эшелонированной и имела большой запас
прочности. Это свидетельствует, прежде
всего, о понимании реальной опасности,
исходящей от недостаточно подконтрольной
бюрократии.

Вся
армия чиновников работала на обеспечение
нужд не людей, а центральной власти и
своих собственных. Поэтому, хотя некоторые
чисто внешние атрибуты и роднят ее с
европейской бюрократией нового времени,
думается, правильнее назвать ее как
псевдобюрократию. Для европейских
империй характерен смешанный вариант,
поскольку деятельность государственных
чиновников еще со времен древнего Рима
рассматривалась не только как служение
суверену, но и как отправление необходимых
для всех слоев общества публично-властных
функций. Поэтому старые европейские
бюрократии, видимо, следует классифицировать
как «полуимперский» вариант.

Российская
специфика.
В России сочетались различные варианты
«имперской» модели: до ХVIII
в. доминировала смесь византийского и
татарского вариантов, причем последний
в свою очередь использовал элементы
китайского образца, в частности в сборе
налогов. Таким образом, преломившись
через золотоордынскую призму, пришел
в Россию китайский образец управления.
С петровскими реформами в эту модель
добавились элементы, заимствованные
от европейского абсолютизма, т.е. от
«полуимперского» варианта. С ХIХ
в., особенно со второй его половины –
со времён реформ Александра II,
начали развиваться и элементы модели
рациональной бюрократии. Однако в целом
«имперская» модель государевой службы
все же преобладала вплоть до 1917 г., а в
советский период она получила новый
мощный импульс.

На
современном этапе в странах западной
демократии, по сути, речь идет о постепенном
дополнении и модернизации веберовской
модели.

Конструкция
Вебера послужила основой для развития
административных наук ХХ столетия.
«Формальная» («классическая») школа,
сконцентрировавшая усилия на изучении
организационных структур, их иерархии,
взаимодействия информационных потоков,
статуса служащих различных уровней,
нормативного регулирования всех сторон
деятельности организации. С конца 20-х
годов параллельно начала складываться
«школа человеческих отношений», которая
сделала акцент на организации как
человеческой системы, так и на
социологических и социально-психологических
аспектах поведения ее членов. Процессы
их взаимного влияния, и возникшие на
этой базе новые направления исследований
во многом синтезировали названные
школы. Однако, упор, либо на
формально-структурную, либо на человеческую
сторону организации, по-прежнему
разделяет представителей разных школ.
Веберовская модель ближе к формальной
школе, поэтому ее движение в сторону
«реалистической»
трактовки бюрократии,
произошло в первую очередь путем
включения в модель субъективного,
человеческого измерения организации,
но первоначально без принципиального
переосмысления самой модели в целом.

Некоторые
исследователи истории развития
административных наук считают, что
необходимость дополнить
веберовско-вильсоновскую концепцию
рациональной бюрократии была осознана
в годы второй мировой войны и вскоре
после нее. Во всяком случае, самые
значительные в этом направлении работы
Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье
появились в 50-60-е годы. Однако с позиции
сегодняшнего дня видно, что на том этапе
произошло лишь переформулирование все
той же принципиальной теоретической
конструкции. Так, если Вебер исходил из
ценностно-нейтрального подхода, то
позицию Саймона можно назвать фактически
ценностной, но лишь в том смысле, что он
дополнил теорию формальной организации
элементами теории организации
неформальной.

Служащий
по-прежнему рассматривался лишь как
«винтик» административной системы,
хотя и обладающий особыми индивидуальными
свойствами. Однако это было интересно
лишь с точки зрения возможности повышения
эффективности работы организации. Сама
же приоритетность эффективности и
рациональности как высших организационных
ценностей, как и прежде, сомнению не
подвергалась.

Другой,
во многом действительно альтернативный
подход появился лишь в 70-е годы усилиями
Д. Валдо, В. Острома и других авторов,
в основном американских. Выражая общий
дух того во многом революционного для
Запада времени, они подвергли
фундаментальной критике претензии
доктрины, изображавшей бюрократию
высшей формой решения проблем современной
цивилизации. Появились концепции
«отзывчивой» (responsive)
администрации, полицентризма, «плоских»
структур. Произошел некий синтез старого
и нового подходов, в практическом плане
во многом воплотившийся в США в
административной реформе 1978 г. и в
последующих шагах уже республиканской
администрации, направленных на
децентрализацию управления, приближение
его к людям и их нуждам при сохранении
достоинств основанных на веберовских
постулатах формальных подходов
организации. Сходные изменения произошли
в 80-90-е годы ХХ века в ряде европейских
стран. Наиболее ярким представителем
альтернативного подхода является
американский исследователь Г. Саймон.

Исходя
из анализа «историко-географического»
развития бюрократии, можно выделить
азиатскую
традицию
ее развития: с многоступенчатой, склонной
к произволу и неэффективной администрацией
и два варианта традиции западной:
континентальную
и англо-американскую.

В
ХХI в. «азиатская форма» вошла в несколько
модифицированном варианте. В современных
государствах в общей системе власти и
организации управления обществом
положен не только традиционный
«восточно-волевой» принцип, но и принцип
«рационально-рутинно-бюрократический».
В тех современных обществах, где в
системе государственного управления
господствует волевой и рутинно-бюрократический
принципы, бюрократия действует
своеобразно: существуют своего рода
законы и регламентирующие инструкции,
но они не соблюдаются или соблюдаются
в таком объеме, в каком соответствуют
определенной идеологической установке,
основанной не на том, что есть, а на том,
что якобы должно быть. Конституционные
нормы регулируют не организационно-правовые
вопросы деятельности государства, а
политико-идеологические отношения в
обществе. При такой постановке дела
государственное управление, как и
прежде, не имеет более или менее четко
ограниченных задач и функций. Управление
почти не ограничено – ему подлежит все:
экономика, наука, культура, искусство,
религия, вкусы людей и т.д. Управление
организацией перерастает в управление
обществом на основе инструкций и законов.

Рассмотрим
континентальную и англо-американскую
традиции развития бюрократии.

Принципиальное
различие двух названных западных
традиций состоит в том, что на Европейском
континенте демократизация политической
системы произошла намного позже, чем
возникла бюрократия и в целом традиция
достаточно разветвленного и обладающего
немалыми полномочиями государственного
аппарата исполнительной власти
сохранилась и была довольно безболезненно
инкорпорирована в политические системы
демократии. В Америке же процесс был
обратным: государственным идеалом
американской революции было самоуправление
свободных людей на свободной земле и
сильное недоверие к любой исполнительной
власти, ассоциировавшейся с колониальной
администрацией Британской Короны
(отметим парадокс, что как раз британская
администрация была наименее централистской
по сравнению с администрациями других
европейских стран). Поэтому бюрократия,
возникшая в Америке позже демократии
и на ее базе, «по определению» вызывала
у граждан подозрения и должна была
приспосабливаться к условиям и
политическим ориентациям изначально
эгалитарного общества. Конечно, XX
век многое изменил в статусе американской
бюрократии, приблизив ее к европейским
стандартам. И все же самоуправленческая,
федералистская традиция настороженности
и неприязни к «чиновникам из Вашингтона»,
стремящимся ограничить право людей
самимрешать свои дела, сохранилась.
Более того, в последние десятилетия, с
развитием идеологии, о которой мы
говорили в связи с «реалистической»
трактовкой бюрократии, эта тенденция
даже усилилась.

Сказанное
позволяет сделать вывод, что сводить
деятельность бюрократии к одной из
сторон функционирования
политико-административных структур
(бюрократизму) неверно. Аппарат управления
сам по себе есть бюрократический аппарат.
Бюрократия представляет собой, во-первых,
совокупность служащих аппарата
управления, во-вторых, иерархическую
систему управления, для которой характерно
определение границ компетенции на
каждом из уровней, принятие решений,
согласно существующим законам и
инструкциям, упорядоченный, «рутинный»
характер деятельности. Другими словами,
люди и органы, входящие в бюрократический
аппарат, имеют дело, с одной стороны,
непосредственно с людьми, с другой – с
«канцелярией» (законами, инструкциями,
справками, постановлениями, отчетами).
Аппарат, вовлеченный в систему формальных
и неформальных отношений, находится в
определенной социокультурной среде, и
поэтому бюрократия далеко не всегда
способна определить свой тип, а также
и форму функционирования (действия). Ее
место и роль в политико-социальном
процессе зависят от характера политической
системы и политического режима и в
определенной степени производны от
них. Бюрократия
– это лишь часть (хотя и одна из важнейших)
политической системы и политического
режима.

Итак,
без бюрократии, сосредоточившей в своих
руках исполнительную власть, обойтись
невозможно. Иное дело, что в определенных
условиях возникают основы трансформации
бюрократии, утрачивающей свой статус
передаточного механизма и приобретающей
положение, при котором чиновники начинают
играть основную политическую роль
(бюрократически-политическая монополия).
Бюрократически-политическая монополия
на власть незначительно отличается от
власти политически-бюрократической.
Последняя также предполагает «единство»
администрации и политики, но только с
тем отличием, что политика поглощает
административный сектор и базовая
административная роль находится в руках
политиков (СССР, социалистическая
восточная Европа). Обозначаются названные
виды управления близкими по значению
терминами – «бюрократический произвол»,
«бюрократический абсолютизм»,
«бюрократическое правление»,
«бюрократическое господство».

БЮРОКРАТИЯ (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии.

Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза.

Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников – со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Формирование бюрократии.

Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.

2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства фирмой. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.

3. Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

4. Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Развитие бюрократии при эволюции общества.

Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. Ярким примером бюрократической власти в добуржуазных обществах считается императорский Китай, где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными.

Хотя в эпоху буржуазных революций бюрократизм и пытались неоднократно уничтожить, построить систему управления без ее профессионализации обычно оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются организация управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной.

В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем.

Хотя европейская бюрократия не претендует на захват политической власти, у нее находится множество противников.

Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Паркинсон и американский социальный психолог Уоррен Беннис. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической организации. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы». Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели. Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. Вебер, определяя идеальный тип бюрократии, вел речь только о формальной стороне этой системы, в то время как у нее существует и неформальная составляющая. Даже в тех организациях, где предписано советоваться только с коллегами, стоящими на более высоком уровне служебной иерархии, неформальные отношения часто оказываются сильнее принятых правил и постановлений. Этот неформальный аспект дает бюрократии возможность повысить гибкость системы в целом и снизить обезличенность процесса взаимодействия. С развитием новых средств коммуникации изменяется и отношение к строгой иерархии. В частности, электронная переписка по сети Интернет нарушает правило соподчиненности, представляя возможность обращаться к любому члену организации в обход принятой иерархии.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладают, однако, характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур. Так, Беннис ввел понятие «адхократии», обозначая им быстро изменяющуюся адаптивную структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с конкретной ситуацией. Примером такой структуры могут быть японские «кружки качества». В отличие от традиционной бюрократии, здесь нет четкой вертикальной иерархии и разделения труда, формальные отношения сведены к минимуму, а специализация не функциональная, а содержательная. Подобного рода гибкие организационные структуры, почти исключающие бюрократизм, пользуются все большей популярностью в современном бизнесе. Однако правительственное управление остается все еще «рассадником» бюрократии.

Развитие бюрократии в России.

Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16 в. в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника (табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

Таблица 1. ОСОБЕННОСТИ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ
Характеристики идеального западного чиновника	Характеристики российского «приказного» 17 в.	Изменение характеристик российского чиновничества
Чиновник считается слугой общества	Чиновник стоит над обществом и навязывает подданным волю правящей элиты	Чиновники постоянно рассматриваются как стоящие над обществом
Свобода выбора службы	Обязательность службы	С 1762 служба становится личным выбором
Служебная иерархия	Отсутствие единой иерархии государственных служащих	В 1722 создана единая служебная иерархия
Служебная специализация и профессиональная компетентность	Чиновник может исполнять обязанности в разных профессиональных сферах	Профессиональная специализация чиновников закрепилась в 19 в.
Вознаграждается стабильным денежным окладом	Основной доход – поборы с просителей, жалование не фиксировано и выдается не регулярно	К 1763 завершается перевод чиновников на постоянное жалование
Продвижение по службе согласно твердым критериям (прежде всего, в зависимости от квалификации)	Продвигается по службе согласно стажу, происхождению и усмотрению начальства.	Постоянно сохраняется зависимость служебной карьеры от качеств, не связанных с профессиональной компетентностью
Подлежит единой служебной дисциплине	Отсутствие единых дисциплинарных требований	Дисциплинарные требования различны для чиновников разных рангов
Поддерживает безличностные, формально-рациональные отношения с коллегами и с управляемыми	Поддерживает глубоко личностные служебные отношения	Постоянно воспроизводится личностный характер служебных отношений
Составлено по: Миронов Б.Н. Социальная история России. СПб, «Дмитрий Буланин», 2003, т. 2

Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика (табл. 2) – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Таблица 2. ОТНОСИТЕЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО ЧИНОВНИКОВ В РОССИИ / СССР
Период	Количество чиновников на 1 тыс. человек населения
Конец 17 в.	0,4
Конец 18 в.	0,6
1857	2,0
1897	1,2
1913	1,6
1922	5,2
1928	6,9
1940	9,5
1950	10,2
1985	8,7
Источник: Миронов Б.Н. Социальная история России. СПб, «Дмитрий Буланин», 2003, т. 2

Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920–1930-е особый тип чиновничества – номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Экономические реформы при М.Горбачеве и Б.Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией. Так, при проведении приватизации в 1990-е главным аргументом в ее пользу было утверждение, что частный предприниматель будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Однако даже в начале 2000-х власть бюрократии в России остается не эффективной, но сильной – государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом. Поэтому рационализация управленческого аппарата остается важнейшей задачей, которую еще предстоит решать в ходе будущих реформ.

Наталия Латова

Если вы когда-либо работали в крупной государственной организации или корпорации, вы, вероятно, знакомы с бюрократическое руководство стиль. Хотя временами это может разочаровывать, есть причина, по которой этот стиль руководства сохраняется так долго. 

В этом посте мы рассмотрим, что такое бюрократическое лидерство. И подходит ли это для вашей команды.

Дополнительные советы с AhaSlides

Что такое бюрократическое лидерство?

Бюрократическое лидерство — это стиль руководства, который заключается в поддержании порядка и последовательности путем следования установленным правилам и процедурам. Рассматривайте это как рецепт торта: вы должны следовать инструкциям, чтобы добиться желаемого результата. Бюрократические лидеры сосредотачиваются на том, чтобы все действовали в соответствии с одними и теми же принципами, чтобы не было места для ошибок или отклонений от плана.

Вы часто встретите бюрократическое лидерство в правительственных организациях, крупных корпорациях и других официальных учреждениях, где структура и контроль имеют важное значение. А бюрократические лидеры считаются традиционалистами, которые ценят стабильность и преемственность, поэтому они не всегда являются лучшим выбором для инновационной или творческой среды.

Хотя это может показаться немного жестким, такое лидерство может быть эффективным для поддержания последовательности и порядка в крупных организациях. Это помогает найти правильный баланс между структурой и гибкостью для достижения наилучших результатов для вашей команды или организации.

Каковы 6 характеристик бюрократического лидерства?

Вот 6 характеристик бюрократического лидерства, которые вам нужно знать.

1/ Правила и процедуры необходимы

Бюрократические лидеры сосредотачиваются на важности соблюдения установленных правил и процедур, полагая, что они необходимы для поддержания последовательности и стабильности в организации. 

Они считают, что, придерживаясь строгих правил и стандартов, сотрудники могут выполнять свои обязанности более успешно и эффективно, без путаницы или недоразумений.

2/ Иерархия и четкое распределение полномочий

Бюрократическое руководство требует формальных рамок с четким распределением полномочий, а это означает, что в организации существует четко определенная иерархия. Каждый уровень иерархии имеет определенные обязанности и обязанности, и сотрудникам просто нужно следовать цепочке подчинения при принятии решений или получении указаний.

Такая иерархия и четкое распределение полномочий могут оказаться полезными в определенных ситуациях, поскольку они проясняют, кто за какие задачи и какие решения отвечает. Это может помочь предотвратить путаницу и конфликты, а также обеспечить правильное назначение задач на основе опыта и ответственности каждого человека.

3/ Специализация важна

Бюрократический стиль руководства ценит специализацию, когда у каждого человека в организации есть определенная роль и область знаний. Это означает, что сотрудники должны сосредоточиться на своей конкретной области ответственности и стать экспертами в этой области, а не пытаться выполнять несколько задач, которые могут выходить за рамки их основных компетенций.

Позволяя людям сосредоточиться на своих конкретных областях знаний, организация может извлечь выгоду из их уникальных навыков и знаний. 

Кроме того, наличие специализированных ролей может помочь обеспечить выполнение каждой задачи на самом высоком уровне качества, поскольку сотрудники могут посвятить все свое внимание и ресурсы своей сфере ответственности.

4/ Безличные отношения

Бюрократические лидеры могут иметь холодные связи со своими подчиненными, сосредотачиваясь на производительности и соблюдении правил, а не на личных отношениях. Это означает, что отношения лидер-подчиненный носят более формальный и транзакционный характер, при этом мало внимания уделяется построению личных связей или эмоциональных связей. 

Безличные отношения гарантируют, что решения и оценки основаны на объективных критериях, а не на личных предубеждениях или отношениях. 

Кроме того, создание четких границ между личными и профессиональными отношениями может помочь избежать конфликта интересов и убедиться, что выбор отвечает наилучшим интересам бизнеса.

5/ Ставьте приоритеты на эффективность и производительность

Бюрократические лидеры отдают приоритет эффективности и производительности. Сосредоточив внимание на эффективности, бюрократические лидеры стремятся оптимизировать ресурсы, сократить потери и повысить производительность организации. 

Это гарантирует, что все решения принимаются взвешенно, а задачи выполняются своевременно и эффективно.

6/ Сопротивление изменениям

Бюрократические лидеры могут сопротивляться изменениям и инновациям, потому что они предпочитают последовательность и предсказуемость экспериментам и риску. Они могут больше сосредоточиться на том, чтобы оставить все как есть, чем экспериментировать с новыми идеями или адаптироваться к меняющимся условиям.

Это помогает организации поддерживать стабильную и предсказуемую среду и предотвращать необдуманные решения или поспешные изменения, которые могут иметь негативные последствия. 

Кроме того, наличие четких процедур и протоколов может помочь обеспечить организованное внедрение изменений, что может уменьшить количество ошибок.

Каковы преимущества и недостатки бюрократического лидерства?

Бюрократическое руководство имеет свои преимущества и недостатки. Руководителям крайне важно взвесить все за и против бюрократического лидерства в их конкретном контексте и принять стиль руководства, который наилучшим образом соответствует потребностям их организации.

Преимущества бюрократического лидерства 

Недостатки бюрократического лидерства 

Примеры бюрократического лидерства 

Хотя бюрократическое лидерство обычно не ассоциируется с известными лидерами, обладающими сильным характером и харизмой, все же есть несколько примеров выдающихся деятелей, которые проявляли такие лидерские качества. Вот несколько примеров:

1/ Дуайт Д. Эйзенхауэр

Эйзенхауэр был пятизвездным генералом армии США, а позже стал 34-м президентом Соединенных Штатов. Как военачальник он был известен своим строгим соблюдением правил и процедур, которые помогли ему привести свои войска к победе во время Второй мировой войны.

2/ Роберт Макнамара

Макнамара занимал пост министра обороны при президентах Кеннеди и Джонсоне. Он был известен своим аналитическим и основанным на данных подходом к принятию решений, который подчеркивал эффективность и результативность.

3/ Анри Файоль

Файоль был французским промышленником и теоретиком управления, известным своими работами по бюрократическому управлению. Он подчеркнул важность четкого распределения полномочий, специализации и формальных процедур для достижения организационной эффективности и результативности.

4/ Макдональдс

McDonald’s, сеть ресторанов быстрого питания, часто приводится в качестве примера компании, использующей бюрократическое руководство. Компания имеет четко структурированную организационную иерархию с четкими линиями полномочий и специализацией работы. 

Например, сотрудники обучены выполнять определенные задачи, такие как прием заказов или приготовление пищи, и ожидается, что они будут придерживаться строгих правил и процедур для обеспечения последовательности и эффективности.

Основные выводы

Бюрократическое лидерство может быть обоюдоострым мечом, обеспечивая структуру, последовательность и эффективность, но потенциально подавляя инновации и адаптивность. Это может хорошо подойти для определенных отраслей, таких как здравоохранение или финансы, где решающее значение имеет строгое соблюдение правил и положений. Однако он может быть не идеальным в более динамичных и быстро меняющихся средах, где требуется быстрое принятие решений и гибкость.

Руководителям важно осознавать его преимущества и недостатки и правильно использовать его в правильном контексте. Понимая характеристики бюрократического лидерства, лидеры могут лучше определить, когда и как его эффективно использовать. 

Итак, являетесь ли вы менеджером или сотрудником, помните о потенциальных преимуществах и недостатках любого лидерства и о том, как оно может повлиять на ваше рабочее место. 

И не забывай АгаСлайды предоставляет платформу и библиотека шаблонов для вас, чтобы взаимодействовать с вашими командами и собирать ценные отзывы, которые могут помочь создать здоровое и эффективное рабочее место. 

Сущность бюрократии

Изначально бюрократия обозначала власть чиновников и способность руководителей влиять на те или иные события, затем данным термином обозначали слой служащих в крупных управляемых системах, выполняющих функции управленческого аппарата. С течением времени бюрократия стала рассматриваться как положительная характеристика процесса управления, обеспечивающая его функционирование и эффективность.

Бюрократия характеризуется следующими чертами:

• бюрократическая система отличается разделением труда и высоким уровнем специализации. Каждому чиновнику поручается определенный круг обязанностей в конкретной сфере деятельности, не дублирующий полномочия и обязанности других чиновников;
• бюрократическая система строится по принципу вертикальной иерархии, схематично выражающейся в виде пирамиды, основание которой представляет собой наибольшую касту мелких чиновников, а вершина – высший уровень управления. В рамках такого построения предусмотрено подчинение чиновников более низких уровней управления чиновникам более высоких уровней управления;
• наличие в бюрократической системе четких правил, инструкций, норм, которым в обязательном порядке должен следовать каждый чиновник при осуществлении своей профессиональной деятельности. В этих условиях обеспечивается реализация единого подхода к решению аналогичных проблем в рамках всей бюрократической системы разными чиновниками, занимающими одинаковые должности при любой степени удаленности их от центрального аппарата;
• обезличенность бюрократической системы, выражающаяся в отсутствии значения эмоций, впечатлений, личного отношения как чиновников к гражданам, так и руководства к чиновникам.

Характеристика преимуществ бюрократии

Бюрократическая система организации власти основана на высоком уровне специализации функций, иерархии должностей и возможности карьеры, определяемой старшинством и заслугами каждого конкретного должностного лица в рамках этой системы.

Как неотъемлемый элемент управления бюрократия обладает определенными достоинствами, перечисление которых Вебер считает основным аргументом в пользу бюрократизации управления.

Характеризуя бюрократию, Вебер отмечают такое ее положительное качество как высокий уровень эффективности по сравнению с любыми иными формами организации управленческого процесса. По словам Вебера, по уровню своей эффективности бюрократический механизм по отношению к другим формам организации управления сопоставим с машиной в отношении немеханистических видов производства.

Также к числу преимуществ бюрократической формы управления можно отнести такие качества как:

• точность, проявляющаяся в конкретных правилах и требованиях действий чиновников, позволяющих рассчитывать на получение ожидаемого результата;
• постоянство, выражающееся в предсказуемости действий чиновников в тех или иных стандартных ситуациях за счет их следования правилам и инструкциям;
• дисциплина, подразумевающая жесткий контроль соблюдения правил, инструкций, установленных для чиновников;
• аккуратность, подразумевающая соблюдение единообразных требований к оформлению документации;
• достоверность.

«Плюсы бюрократии» 👇

Эти преимущества бюрократии выступают в качестве противовеса ее зацикленности на самой себе. В бюрократической системе граждане существуют для бюрократии, но не наоборот. Бюрократическая система практически полностью утрачивает контакт с конечными потребителями. В качестве помех для бюрократической системы рассматриваются такие качества чиновников как гибкость, способность к творчеству, предприимчивость. Бюрократия направлена на решение своих внутренних проблем, а не на организацию взаимодействия бюрократической системы и внешних потребителей. Это обусловлено естественным стремлением бюрократии к власти, которая отрицает динамизм и способствует исчезновению предпосылок для рыночных сделок.

Бюрократическая система обеспечивает высокий стандарт оказания услуг за счет их сведения к определенным шаблоном действий. Обратной стороной этого преимущества является неспособность бюрократической системы к решению нестандартных проблемных ситуаций. Показывая высокую эффективность при решении стандартизированных проблем, бюрократическая система игнорирует специфику каждого конкретного дела, чем зачастую превращает его в неразрешимую проблему за счет затягивания времени решения и предъявления нелепых требований.

При этом бюрократическая система позволяет осуществить систематизацию организационной структуры согласно основным принципам управления, обеспечить ее надежность в качестве инструментария реализации тактических и стратегических решений, принимаемых руководством государства.

В настоящее время преобладание преимуществ бюрократии над ее недостатками является достаточно дискуссионным вопросом. Противники бюрократии отмечают неидеальность бюрократической структуры и наличие у нее таких недостатков как отсутствие гибкости. Нехватка гибкости бюрократической системы обусловлена жестким регламентом действий чиновников, ограниченных специальными правилами, нормами, инструкциями.

В период превознесения преимуществ бюрократической системы внешняя среда и ее функционирование отличалась низким уровнем динамичности, в современном мире в условиях постоянно меняющихся среды и экологической ситуации бюрократия не всегда отвечает требованиям времени.

Что такое бюрократия простыми словами

Здравствуйте, уважаемые читатели блога KtoNaNovenkogo.ru. Так сложилось, что слово «бюрократ» мы воспринимаем как нечто нарицательно-ругательное.

Но каково истинное значение понятия «бюрократия» знает далеко не каждый человек.

Девиз нашего блога: «Знать больше!», именно поэтому сегодня мы разберемся, что такое бюрократия, каковы ее виды, и существует ли идеальная бюрократия.

Бюрократия — это…

Суть понятия «бюрократия» кроется в его переводе. А произошло это слово от слияния французского «bureau» (канцелярия) и греческого «κράτος» (власть).

Прямой перевод – «канцелярская власть», т.е. власть людей, наделенных полномочиями управления. Полномочия передаются в форме специальных письменных указаний, приказов, распоряжений.

Представим следующую схему: есть государство (форма (республика, монархия и т.д.) не важна), есть его граждане (подданные), которые образуют общество. Государство – это форма политической власти, следовательно, чтобы осуществлять руководство обществом, необходим аппарат управления.

Основная функция аппарата управления – администрирование процессов. Такой аппарат называется бюрократическим, а граждане, работающие в нем – бюрократами. Как видите, ничего обидного и «ругательного».

Бюрократическая система имеет отношение не только к государству, но и к организациям различных правовых форм.

Почему она воспринимается негативно

Разберем данный вопрос на примере государственной бюрократической системы.

Чтобы не допустить хаоса во взаимоотношениях физических или юридических лиц и общества, государственная власть должна добиваться строго выполнения установленных правил.

Допустим, государство, решив мотивировать повышение рождаемости, устанавливает выплату материнского капитала на второго ребенка в семье. Как регулировать выплату мат.капитала, чтобы он выдавался строго по назначению?

Для этого создается специальный канцелярский порядок подачи заявок на выплату, определяется ряд документов, которые должны собрать родители ребенка. То есть им нужно пройти ряд бюрократических процедур.

Не стоит винить чиновничий аппарат за эти формальности, ведь именно они гарантируют, что материальная помощь попадет строго по назначению.

К сожалению, зачастую бюрократических «проволочек» становится в нашей жизни слишком много, поэтому мы начинаем воспринимать бюрократию как неминуемое зло.

Случается, что бюрократические препоны доводятся до абсурда: до сих пор существует практика, что инвалиды каждый год должны подтверждать свою инвалидность, чтобы получать пенсию, лекарства и другие льготы. Как будто за год ампутированная нога может отрасти, сахарный диабет излечиться и т.д.

Канцелярское (формальное) ведение дел присуще всем без исключения ветвям государственной власти.

Свести бюрократию «на нет» невозможно, она гарантирует соблюдение порядка, но ее можно минимизировать, исключив из администрирования принцип «форма ради формы». К этому стремятся все развитые страны.

Кратко об истории бюрократии

С тех пор как начали создаваться отдельные государства, возникла необходимость в централизованном управлении. С изобретением письменности (около 4 тыс.лет назад) техническая сторона административного управления упростилась: достаточно издать приказ и поручить его реализацию (и контроль за выполнением) специальным людям, которые получают за это плату.

Бюрократия появилась уже в древнем Египте, получила развитие в древнем Китае и Римской империи. Бурное ее развитие в России началось при Петре Первом. Его нововведения касались не только «европеизации» страны, подъема экономики, но и администрирования. Централизация управления государством была введена именно им.

Может ли бюрократия быть идеальной?

Применение термина «бюрократия» по отношению к аппарату администрирования началось в 20 веке с «легкой руки» немецкого социолога и экономиста Макса Вебера.

Он вывел общие принципы «идеальной» бюрократии, призванной служить обществу. Вот эти постулаты:

1. система имеет иерархическую структуру, в которой нижестоящий работник подчиняется вышестоящему;
2. бюрократы подчиняется легальной власти;
3. приказы отдаются «сверху → вниз» по иерархической лестнице;
4. каждый работник бюрократического аппарата несет ответственность за свои действия и действия подчиненных;
5. функции работников аппарата дифференцируются по специализации решаемых вопросов (каждый работник работает в сфере, в которой он компетентен);
6. существует свод норм и правил, руководствуясь которыми стандартизируются действия всех работников бюрократического аппарата (говоря современным языком – они действуют согласно должностной инструкции).

Вебер считал, что бюрократия – это идеальный инструмент управления.

Действительно, если бы все сформулированные им принципы соблюдались, то так оно и было бы. Но влияние человеческого фактора способно превратить идеальный инструмент в тормоз развития.

Виды бюрократии

Принято различать 3 вида бюрократии, в зависимости от специфики организации деятельности:

1. Классическая форма бюрократии подразумевает четкое выполнение управленческих функций, как их позиционировал в свое время Вебер (описание принципов – в предыдущем абзаце статьи).

   

   Примером такой формы является организация управления в каком-либо министерстве (есть министр, есть заместители по определенным вопросам, есть рядовые сотрудники, выполняющие функции, связанные с профессиональной специализацией министерства).

   На роль министра редко назначается специалист согласно роду его профессиональной деятельности. В основном этот человек является грамотным, опытным управленцем (администратором).

   Недостатком классической формы является:

   1. чрезмерное стремление к соблюдению формы (форма ради формы), т. е. бюрократизм в современном его понимании;
   2. недостаточное использование интеллектуальных способностей сотрудников аппарата;
   3. низкая эффективность управления при изменяющихся внешних условиях или в нестандартных ситуациях. Допустим, для решения определенной проблемы предписан установленный алгоритм действий, а условия требуют иного решения.

      Служащий обязан отправить запрос вышестоящему звену, получить ответ, и, в зависимости от решения сверху, «разрулить» сложившуюся ситуацию. На это уходит время, и сама ситуация уже может стать не актуальной.

2. Профессиональная бюрократия предполагает, что сотрудники бюрократического аппарата имеют достаточно знаний и имеют достаточный уровень полномочий, чтобы решать вопросы, находящиеся в их компетенции.

   Примером может служить организация управления в медицинских или учебных заведениях. Глава такого учреждения – профессионал данного вида деятельности (поэтому он может компетентно контролировать работу своих сотрудников), его подчиненные также являются профессионалами, применяющие стандартный набор методик (программ) для работы.

   К недостаткам можно отнести необходимость высокой профессиональной подготовки кадров (затраты на обучение).

   
3. Адхократия (переводится как «специальная власть») – это создание бюрократического аппарата для управления каким-либо единичным проектом узкой специализации.

   Данная форма бюрократии обладает минимальным формализмом, она децентрализована и потому быстро реагирует на внешние факторы, оперативно решает поставленные задачи.

   Примером может служить организация управления в научно-исследовательском институте, в юридической фирме и т.д.

Структура бюрократической системы

Структура классического бюрократического аппарата подчинена строгой иерархии. Это значит, что существует жесткая субординация по цепочке «сверху → вниз».

Если представить иерархию в виде геометрической фигуры, то она представляет собой пирамиду.

Достоинства и недостатки бюрократии

Рассмотрим плюсы и минусы классической формы бюрократии в следующей таблице:

достоинства	недостатки
возможность централизованного управления организацией, обществом, государством	искусственное расширение бюрократического аппарата ведет к повышению расходов на его содержание
возможность апеллировать к вышестоящим органам при неудовлетворительной работе нижестоящих (благодаря пирамидальной структуре бюрократического аппарата)	отсутствие возможности самостоятельного принятия решений у нижних ступеней бюрократического аппарата (необходимо согласование с вышестоящими органами) ведет к замедлению решения насущных проблем
	чрезмерный формализм затрудняет получение гражданами требуемых услуг, тормозит выполнение каких-либо работ

Читайте наш блог, это познавательно!