Единоначалие в руководстве исполнительным органом характеризуется следующими факторами

Коллегиальность и единоначалие как принципы формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации

Гончаров В.В., профессор кафедры гражданского права и процесса Краснодарского государственного университета культуры и искусств, заведующий кафедрой общепрофессиональных юридических дисциплин Краснодарского филиала Академии труда и социальных отношений.

Вопросы, связанные с коллегиальностью и единоначалием как принципами формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации, приобретают особую актуальность в современное время в связи с проведенными в недавнем прошлом реформами, а также в связи с важностью предмета исследования для правоприменительной практики. Автор анализирует сложившуюся систему принятия решений в сфере исполнительной власти, выдвигает ряд актуальных предложений, в том числе по наделению Председателя Правительства Российской Федерации правом привлечения к ответственности любых федеральных министров, руководителей служб и агентств (включая подчиненных непосредственно главе государства) за невыполнение решений и иных правительственных актов, принятых коллегиально на заседаниях Правительства Российской Федерации.

Collegiality and sole command as principles of formation and functioning of agencies of executive power in the Russian Federation acquire special topicality in contemporary situation in connection with recent reforms and significance of the subject of study for law application practice. The author analyses current system of taking decisions in the sphere of executive authority, makes a number of topical proposals including providing of the Chairman of the Government of the Russian Federation with the right of bringing to responsibility of any federal ministers, heads of services and agencies (including those directly subordinated to the head of the state) for non-execution of decisions and other governmental acts adopted collegially at the sessions of the Government of the Russian Federation <*>.

<*> Goncharov V.V. Collegiality and Sole Command as Principles of Formation and Functioning of Agencies of Executive Power of the Russian Federation.

Коллегиальность и единоначалие являются основными исторически сложившимися организационно-правовыми формами функционирования органов власти (законодательной, судебной и исполнительной) <1>. Как отмечают исследователи, достижение баланса данных форм при организации и функционировании федеральных и региональных органов исполнительной власти является основой эффективности их работы, реализации целей и задач, стоящих перед исполнительной ветвью власти в целом <2>.

<1> Минашкин А.В. Коллегиальность и единоначалие в деятельности высшего органа исполнительной власти России // Законодательство и экономика. 2002. N 4. С. 4 — 12.
<2> Четвериков В.С. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003; Маилян П.Д. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М., 2002; Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002.

Если под коллегиальностью понимается построение и деятельность органа государственной власти на основе обсуждения и решения вопросов, а также принятия решений в пределах компетенции, определенной действующим законодательством, большинством голосов (простым или квалифицированным) ряда уполномоченных лиц данного органа, то единоначалие предполагает предоставление руководителю какого-либо органа полномочий, необходимых для выполнения его функций, а также установление его персональной ответственности за результаты работы.

Коллегиальность способствует всестороннему обсуждению вопроса, анализу различных точек зрения, в процессе обсуждения которых принимаются наиболее правильные и авторитетные решения. Она присуща коллегиальным органам исполнительной власти в Российской Федерации, к которым относятся, в частности, Правительство Российской Федерации, правительства российских регионов и ряд других структур федерального и регионального уровня, входящих в единую систему исполнительной власти.

Коллегиальные органы исполнительной власти, принимая решения по всем вопросам своей компетенции большинством голосов своих членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, учитывают весь спектр мнений, вариантов, проектов, управленческих решений, аккумулируют знания и опыт членов коллегиального органа, интересы структурных подразделений органа и социальных групп, представители которых входят в его состав. Кроме того, коллегиальность в государственном управлении отличает больший демократизм, что исключает возможность чрезмерной концентрации власти в руках одного должностного лица и незаконного ее присвоения. Это в конечном итоге не позволяет исполнительной власти трансформироваться в тоталитарную и авторитарную систему.

Так, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» <3> определил Правительство Российской Федерации как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Решение вопросов общегосударственной важности (принятие решений о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, о внесении Правительством законопроектов в Думу; принятие программ приватизации федеральной государственной собственности и т.д.) возможно исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации (причем данные вопросы решаются путем голосования, где у главы Правительства нет права вето на решения, принятые коллегиально). Для решения оперативных вопросов определена возможность создания такого коллегиального органа, как Президиум Правительства Российской Федерации, на котором решения принимаются большинством голосов от общего числа членов.

<3> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Представляется, что значительная коллегиальная составляющая в работе Правительства страны обусловлена исключительным его положением в системе органов государственной власти Российской Федерации в качестве конституционного органа, выполняющего общегосударственные функции, осуществляющего исполнительную власть и наделенного для этого Конституцией Российской Федерации значительными самостоятельными компетенционными полномочиями. Предоставление Председателю Правительства Российской Федерации полномочий единовластного руководителя указанным органом может привести к фактическому двоевластию во властной исполнительной вертикали (главы государства и главы кабинета). Между тем Конституция Российской Федерации отводит Председателю Правительства Российской Федерации значительную роль в организации его работы, формировании его состава и определении структуры федеральных органов исполнительной власти.

Современную конструкцию формирования и функционирования Правительства Российской Федерации сложно считать устойчивой и успешной. Во-первых, положение руководителя Правительства страны зависит от воли Президента Российской Федерации, который вправе без объяснения причин и лишь по мотивам утраты своего доверия к кандидатуре Председателя Правительства России отправить его в отставку вместе со всем составом Правительства <4>. Во-вторых, подчиненность руководителей силовых министерств и ведомств напрямую главе государства неминуемо будет порождать конфликтные ситуации в части определения приоритета руководящих указаний обоих центров управления системой исполнительной власти. При этом неопределенность и двоевластие на федеральном уровне исполнительной власти может дестабилизировать с трудом восстановленную в 2000 — 2007 гг. исполнительную вертикаль власти.

<4> Часть 2 ст. 117 Конституции Российской Федерации.

После избрания Президентом Российской Федерации Д. Медведева и назначения Председателем Правительства Российской Федерации В. Путина коллегиальная составляющая в организации и деятельности высшего исполнительного органа власти в стране претерпевает существенные изменения, которые выражаются, с одной стороны, в укреплении фигуры Председателя Правительства Российской Федерации, расширении его полномочий по координации деятельности федеральных министерств, служб и агентств, а с другой стороны, в уменьшении реального влияния главы государства на работу Правительства страны. В результате в системе исполнительной власти на федеральном уровне могут сложиться два реальных центра полномочий в лице главы государства и главы Правительства, что подчеркнет преобладание единоначалия над коллегиальностью в государственном управлении исполнительной властью.

В связи с тем что России исторически была присуща жесткая централизация государственной власти, большая роль в государственном механизме принадлежит единоличным органам государственной власти, особенно в сфере исполнительной власти: Президенту России, главам исполнительной власти субъектов страны и другим органам, действующим на основе единоначалия.

Глава государства самостоятельно принимает решения и осуществляет закрепленные за ним Конституцией России полномочия, несет личную ответственность в соответствии со ст. 93 Конституции Российской Федерации. Однако при Президенте Российской Федерации могут создаваться в качестве консультативных коллегиальных органов комиссии и советы, которые предварительно рассматривают вопросы и готовят по ним в соответствии с их компетенцией предложения для главы государства. Важным совещательным органом такого рода является Государственный совет Российской Федерации <5>, который содействует реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

<5> Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. N 36. Ст. 3633.

На уровне субъектов Российской Федерации аналогичными полномочиями обладают руководители исполнительной власти региона. Они хоть и назначаются региональным парламентом, но обладают и возможностью его роспуска, и фактически самостоятельны в формировании своих администраций.

Как показывает практика, имеющиеся в ряде субъектов Российской Федерации региональные правительства не обладают значительными коллегиальными полномочиями. Все наиболее значительные (и в соответствии с федеральным законодательством, и с конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации) полномочия осуществляются руководителями регионов единолично (представление региональному парламенту проекта бюджета, кандидатов на различные должности в региональном исполнительном органе власти, если это предусмотрено местным законодательством).

Одной из форм коллегиальности в государственном управлении является создание консультативных и координационных органов. Коллегиальные совещательные органы могут создаваться как при единоличных органах (например, при Президенте России), так и при коллегиальных органах. Например, при Правительстве Российской Федерации могут создаваться консультативные и координационные органы в виде комиссий со статусом правительственных и межведомственных. Министерства и другие федеральные органы исполнительной власти могут образовывать коллегиальные совещательные координационные органы в виде межведомственных комиссий и межведомственные советы.

Огромную роль коллегиальность играет и в деятельности региональных органов исполнительной власти, несмотря на централизацию значительных полномочий в руках высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Однако, как отмечает Н.Ю. Хаманева, число коллегиальных органов в регионах незначительно <6>. Наиболее яркими их представителями являются региональные энергетические комиссии, что явно недостаточно для обеспечения сбалансированного сочетания коллегиальности и единоначалия в системе исполнительной власти, особенно в тех краях и областях, где высший исполнительный орган также является единоначальным.

<6> Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М.: ООО «Новая правовая культура», 2004.

Представляется, что структура коллегиальных органов исполнительной власти более сложная и высокоорганизованная, чем у единоначальных, и требует поддержания высокого уровня исполнительской дисциплины путем создания механизма эффективного контроля за принятием и выполнением решений коллегиальных органов исполнительной власти со стороны как вышестоящих органов управления, так и органов законодательной (представительной) и судебной ветвей власти.

По примеру федеральных органов исполнительной власти в регионах создаются при администрациях, а также отдельных органах исполнительной власти (департаментах, управлениях, комитетах) коллегии — совещательные структурные подразделения, наделенные совещательными и рекомендательными полномочиями и рассматривающие наиболее важные вопросы функционирования подразделения либо отрасли в целом.

Федеральные и региональные органы исполнительной власти могут создавать межведомственные комиссии, осуществляющие межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности на коллегиальной основе. Как отмечает ряд ученых, комиссии — наиболее подвижная часть структуры исполнительной власти, их создают, им часто меняют и обновляют статус, ликвидируют <7>.

<7> О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации / Коллектив авторов Института государства и права РАН // Государство и право. 1996. N 8. С. 9.

Сочетание коллегиальности с единоначалием в системе исполнительной власти выражается в наличии министерств, администраций субъектов, коллегий. Статус коллегий совещательный. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) их руководителей. Численность членов коллегии федеральных органов определяется Правительством Российской Федерации. В состав коллегии по должности входят руководители и их заместители, иные члены, назначаемые Правительством по представлению их руководителя из числа заведующих (начальников) ведущих структурных подразделений органа, его территориальных подразделений, ведущих ученых и специалистов отрасли, число которых не должно превышать пяти человек. Полномочия между членами коллегии распределяются председателем, которым по должности является руководитель.

Деятельность коллегиальных органов власти имеет ряд недостатков. Так, применительно к Правительству Российской Федерации следует отметить, что довольно затруднительным представляется проводить его заседания по каждому вопросу, так как федеральные министры (члены Правительства) в первую очередь должны руководить возглавляемыми федеральными органами исполнительной власти, более того, это затрудняет в целом функционирование системы исполнительной власти, которая является наиболее мобильной и приближенной к народу.

Кроме того, практика проведения заседаний Правительства показывает, что, во-первых, при принятии коллегиальных решений голосование очень часто не проводится (особенно если на заседании председательствует глава государства) и, следовательно, несмотря на равные права всех членов Правительства решающая роль принадлежит Председателю, во-вторых, велика роль Аппарата Правительства (вспомогательного органа Правительства), так как именно он подготавливает проекты решений (это обстоятельство еще более усугубилось тем, что руководитель Аппарата Правительства по должности является министром Российской Федерации); в-третьих, в силу того, что ряд министров в соответствии с законодательством напрямую подчинен Президенту Российской Федерации, вопросы, связанные с компетенцией данных министерств, решаются лишь при участии главы государства (как правило, в его присутствие).

Представляется, что эффективное сочетание принципов коллегиальности и единоначалия при функционировании органов исполнительной власти обеспечит результативную работу исполнительной власти.

Так, в целях достижения единоначалия в управлении единой системой исполнительной власти в стране необходимо законодательно закрепить механизм координации и контроля Правительства Российской Федерации за деятельностью региональных органов исполнительной власти с возможностью привлечения последних к ответственности за управление, повлекшее ущерб государственным и общественным интересам.

Это положение может быть реализовано путем наделения Председателя Правительства Российской Федерации полномочиями по отстранению либо временному отрешению от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по основаниям, аналогичным закрепленным в п. «г» ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <8>.

<8> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Однако полномочия по назначению временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренные ч. 9 ст. 19 вышеназванного Федерального закона, следует оставить за Президентом Российской Федерации.

Также следует наделить Председателя Правительства Российской Федерации правом привлечения к ответственности любых федеральных министров, руководителей служб и агентств (включая подчиненных непосредственно главе государства) за невыполнение решений и иных правительственных актов, принятых коллегиально на заседаниях Правительства Российской Федерации. Это ужесточит исполнительскую дисциплину среди министров и позволит функционировать Правительству как единому органу исполнительной власти с коллегиальным принятием решений.

В условиях, когда исполнительная власть и на федеральном уровне, и в регионах формируется не народом непосредственно, а главой государства и парламентскими органами, следует увеличить число коллегиальных форм в деятельности и руководстве исполнительной власти на всех ее уровнях, что, с одной стороны, позволит сохранить механизм сдержек и противовесов ветвей государственной власти, а с другой стороны — реализовать такие принципы организации и деятельности исполнительной власти, как гласность, ответственность и законность. Так, на региональном уровне следует поощрять создание коллегиальных органов управления (комитетов и комиссий).

Также необходимо законодательно расширить полномочия коллегиальных совещательных и консультативных структур при органах исполнительной власти, предоставляя в отдельных случаях им право принятия решений, обязательных для исполнения.

Достижению оптимального баланса сочетания коллегиальности и единоначалия в формировании и функционировании системы исполнительной власти в Российской Федерации будет способствовать расширение полномочий органов законодательной (представительной) и судебной власти по контролю за деятельностью единоначальных органов исполнительной власти, которые более подвержены коррупции, чем коллегиальные. Кроме того, следует увеличить полномочия по осуществлению общественного контроля за недавно созданными общественными структурами, в частности Общественной палатой Российской Федерации, например, путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство в части придания решениям данных структур статуса обязательных к исполнению всеми органами исполнительной власти.