Эффективность руководства стран

Рейтинг стран по эффективности правительства

Всемирный банкУ каждой страны есть ряд фундаментальных преимуществ и недостатков. У кого-то есть ресурсы, у кого-то — человеческий капитал, а других — выгодное местоположение. Многие успешные страны обязаны своим уровнем жизни именно внешним факторам. Впрочем, есть страны, которые умудряются при самым неблагоприятных условиях иметь наивысший уровень жизни. А все благодаря эффективной работе государственного аппарата. Ниже представлен список стран мира по эффективности работы местных властей. Данный показатель отражает качество государственных и гражданских услуг, степень их независимости от политического давления, качество реализации государственной политики и реальную приверженность правительства декларируемым ценностям. Результаты стандартизированы.

Подсчетом данного показателя занимается Всемирный банк (World Bank Government effectiveness). Впрочем, найти этот показатель можно и в других различных комплексных индексах. В частности, данные Всемирного используются также при расчете глобального индекса инноваций (выпускаемый школой INSEAD).  Последняя версия рейтинга страх по качеству работы правительства отображает итоги 2017 года (опубликовано в 2019).

Смотрите также: рейтинг стран по уровню коррупции

№ Страна Значение Индекс
1 Сингапур 2.2 100.0
2 Швейцария 2.1 96.4
3 Норвегия 2.0 94.6
4 Финляндия 1.9 93.5
5 Гонконг 1.9 92.7
6 Канада 1.9 91.5
7 Нидерланды 1.9 91.4
8 Швеция 1.8 91.1
9 Дания 1.8 90.1
10 Новая Зеландия 1.8 89.4
11 Германия 1.7 88.2
12 Люксембург 1.7 87.3
13 Япония 1.6 85.7
14 США 1.6 84.2
15 Австралия 1.5 83.8
16 Австрия 1.5 82.0
17 Исландия 1.5 81.7
18 Великобритания 1.4 80.8
19 ОАЭ 1.4 80.4
20 Израиль 1.4 80.1
21 Франция 1.4 79.3
22 Португалия 1.3 78.8
23 Ирландия 1.3 77.8
24 Бельгия 1.2 75.2
25 Словения 1.2 74.9
26 Бруней 1.1 74.3
27 Эстония 1.1 73.6
28 Южная Корея 1.1 72.8
29 Испания 1.0 71.6
30 Чехия 1.0 71.3
31 Мальта 1.0 70.9
32 Литва 1.0 70.3
33 Кипр 0.9 68.8
34 Латвия 0.9 68.5
35 Маврикий 0.9 68.3
36 Чили 0.9 67.2
37 Малайзия 0.8 66.9
38 Словакия 0.8 66.1
39 Катар 0.7 64.5
40 Польша 0.6 61.9
41 Хорватия 0.6 60.5
42 Грузия 0.6 60.4
43 Венгрия 0.5 59.0
44 Италия 0.5 58.7
45 Ямайка 0.5 58.4
46 Ботсвана 0.4 56.8
47 Китай 0.4 56.8
48 Уругвай 0.4 56.6
49 Таиланд 0.4 55.9
50 Греция 0.3 54.1
51 ЮАР 0.3 53.3
52 Болгария 0.3 52.9
53 Руанда 0.3 52.9
54 Тринидад и Тобаго 0.3 52.8
55 Саудовская Аравия 0.2 52.5
56 Коста-Рика 0.2 52.5
57 Оман 0.2 51.6
58 Намибия 0.2 51.4
59 Сербия 0.2 51.2
60 Бахрейн 0.2 51.0
61 Аргентина 0.2 50.4
62 Черногория 0.2 50.3
63 Македония 0.1 49.9
64 Иордания 0.1 49.4
65 Индия 0.1 48.8
66 Албания 0.1 48.4
67 Турция 0.1 48.2
68 Индонезия 0.0 47.5
69 Казахстан 0.0 46.8
70 Панама 0.0 46.7
71 Вьетнам 0.0 46.6
72 Мексика 0.0 45.9
73 Филиппины -0.1 45.0
74 Колумбия -0.1 44.9
75 Тунис -0.1 44.9
76 Россия -0.1 44.7
77 Армения -0.1 44.2
78 Гана -0.1 43.8
79 Перу -0.1 43.4
80 Шри-Ланка -0.2 42.9
81 Марокко -0.2 42.7
82 Азербайджан -0.2 42.6
83 Кувейт -0.2 42.5
84 Румыния -0.2 42.3
85 Иран -0.2 41.9
86 Монголия -0.3 40.2
87 Бразилия -0.3 39.6
88 Кения -0.3 39.0
89 Сенегал -0.3 38.8
90 Эквадор -0.3 38.8
91 Беларусь -0.3 38.1
92 Доминикана -0.4 38.0
93 Сальвадор -0.4 37.7
94 Боливия -0.4 37.1
95 Украина -0.5 35.4
96 Босния и Герцеговина -0.5 34.9
97 Молдова -0.5 34.2
98 Гондурас -0.5 34.1
99 Ливан -0.5 34.1
100 Уганда -0.6 32.4
101 Пакистан -0.6 32.4
102 Буркина-Фасо -0.6 32.3
103 Алжир -0.6 32.1
104 Египет -0.6 31.5
105 Замбия -0.6 31.5
106 Танзания -0.6 31.3
107 Никарагуа -0.6 31.1
108 Гватемала -0.6 31.0
109 Бенин -0.6 30.9
110 Камбоджа -0.7 30.7
111 Малави -0.7 30.3
112 Нигер -0.7 30.2
113 Эфиопия -0.7 29.6
114 Киргизия -0.7 29.2
115 Бангладеш -0.7 28.7
116 Кот-д’Ивуар -0.7 28.6
117 Парагвай -0.8 26.8
118 Камерун -0.8 26.7
119 Непал -0.9 25.2
120 Мозамбик -0.9 24.9
121 Мали -0.9 23.8
122 Нигерия -1.0 23.3
123 Гвинея -1.0 21.2
124 Таджикистан -1.1 19.4
125 Того -1.1 19.3
126 Мадагаскар -1.1 19.0
127 Зимбабве -1.2 17.7
128 Бурунди -1.3 14.1
129 Йемен -1.9 0.0
Источник

1. Понятие эффективности государственного управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, отри­цающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельно­сти, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство ча­стных проблем реализации государственного управления можно объе­динить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях — проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления.

Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества, характерными чертами ко­торого являются:

  • — ускорение темпов научно-технического развития;
  • — вы­сокие социальные риски, нестабильность социальных связей, высокая социальная мобильность;
  • — острая конкуренция как на внешнем, так и на внутреннем рынках;
  • — глобализация экономических связей;
  • — постоянно растущая потребность в инновациях.

Все это предопределило отказ от традиционного механистического подхода к управлению и стимулировало поиск новых теоретических моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления.

Вследствие своей практической и теоретической значимости, про­блемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности госу­дарственного управления, разработкой методов повышения эффектив­ности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех, общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым пред­метом исследования отдельных научных дисциплин (например, эконо­мики общественного сектора или муниципального менеджмента). Од­нако любая наука рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения.

Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей кон­кретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методо­логии.

В микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и вы­пуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости (Макконелл, Брю, Стиглщ).

В административной теории наряду с эко­номической составляющей понятия эффективности («отношение объе­мов предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходи­мых для предоставления данного объема услуг» (Эпстейн) часто выделяют также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность обозначает степень соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управлен­ческой организации внешним условиям.

Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной па­радигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепенно при­обретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и усложнения значений этого понятия был особенно заметен в ходе мето­дологических изменений внутри организационной теории и теории го­сударственного управления.

Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эффек­тивность» как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки (Тэйлор). Однако такой механисти­ческий подход к концептуализации понятия эффективности предпола­гал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для дости­жения этих целей используются стандартные методы. Этот подход ока­зался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые ру­тинные операции. Простая организация с жесткой иерархической струк­турой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять рабо­ту в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследо­ваниях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме админист­ративной политики, базирующейся на принципах, изложенных в рабо­тах Ф.Тэйлора, В.Вильсона и М.Вебера, акцент на эффективность рабо­ты аппарата государственного управления является решающим. Эффек­тивность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках:

  • — отделении адми­нистрирования от политики;
  • — признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше нежели все остальные» (Тэйлор);
  • — признание бюрократической организации как наиболее эффек­тивной для внедрения научных принципов управления.

Классик американской административной науки Дуайт Уалдо пря­мо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организа­ций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке ве­ков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желатель­ность, не достаточна. Демократия должна быть состоятельной, способ­ной. Граждане должны быть активны и бдительны. Государствен­ная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок» (Уалдо).

В середине ХХ века задача административной теории состояла в том, чтобы определить, «каким об­разом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно» (Саймон). Такой подход определял главными инструментами изменения в организациях (и соответственно инст­рументами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персо­нала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сужая базу для непредсказуемых, случайных дей­ствий индивидов, директивный способ управления, по мнению привер­женцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осу­ществлялся с помощью простых показателей в системе затрат/выпуска. Однако именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти все­гда остается за бортом исследований.

Таким образом, при механистическом подходе к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагива­лись психологический, социальный и политический аспекты эффектив­ности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традицион­ных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследова­телей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась.

Постепенно противоречия идеальных бю­рократических моделей и реальной управленческой практики, а значит, противоречия между предписываемыми и реальными результатами дея­тельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.
Потребность человеческих отношений отвергла механистическое по­нимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эф­фективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, оп­ределяемое по ряду критериев:

  • — степени удовлетворения персонала ор­ганизации своей работой и ее результатами;
  • — уровню текучести кадров в организации;
  • — мотивации персонала и др.

В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процеду­ры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложив­шимися в коллективе.

Иными словами, в исследование феномена эф­фективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндиви­дуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов.

Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами ие­рархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) приве­ло к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельно­сти сложноорганизованных систем. И здесь приходится полностью со­гласиться с М. Крозье, который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомерность актуализации лишь од­ной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо не­формальной.

Представители кибернетического, а затем и синергетического под­ходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моде­лям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психоло­гизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений.

Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эффек­тивного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно: «классической школой», кибернетическим подходом и синергетическим подходом.

  1. Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответст­венно для организационных систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализа­ции. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;
  2. Адаптивный тип организационной системы характеризуется при­способлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют post factum, стараясь приспособить свою органи­зационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;
  3. Креативный тип организационной системы характеризуется ак­тивной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Организации такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный.

Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили так­же и новые условия эффективности:

—      необходимость отказа от искусственного навязывания направ­лений развития сложноорганизованных систем;

—      актуализация «чувствительности» к начальным условиям, за­ключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития (наибольшее внимание уделяется «личной» истории организации);

—      определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследо­вания качественного распределения управленческого воздействия (кон­фигурации административного воздействия);

—      признание множественности потенциальных сценариев разви­тия сложноорганизованных систем (принципиально важно для эффек­тивного управления учитывать максимальное количество такого рода сценариев или моделей);

—      ускоренный качественный рост системы определяется включе­нием механизмов положительной обратной связи, приводящим к «ре­жимам с обострением».

Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более сложным, поскольку он включает в себя как исторические, экономические, психологические (мотивационные), так и структурно-коммуникативные составляющие.

  1. Социальная эффективность государственного управления

Проблема концептуализации понятия эффективности государственного управления, выбора принци­пов ее анализа и оценочных критериев оказалась гораздо более слож­ной, нежели проблема анализа эффективности в сфере частного произ­водства и рыночного обмена. Это объясняется прежде всего отсутстви­ем универсального и объективного оценочного механизма работы сис­темы государственного управления. В частном секторе таковым явля­ются цены, устанавливаемые в ходе свободного рыночного обмена, а основным критерием эффективности работы фирмы является соответст­венно ее прибыль.

В системе государственного управления, как правило, применяется единственный способ оценки эффективности — самостоятельная разра­ботка стандартов измерения эффективности. Иными словами, деятель­ность государства оценивается исходя из выработанной им же оценоч­ной шкалы и методов измерения. При этом открываются широкие воз­можности для извращения или подмены общественных целей и интере­сов целями и интересами самой бюрократической системы.

В конце 1980-х годов в странах Запада предпринимались неоднократные попытки внедрения рыночных механизмов оценки и измерения эффективности в сферу государственного и муниципального управления. Однако внедре­ние построенных на основе «неоклассической исследовательской про­граммы»[1] организационных моделей и методов оценки эффективности их работы привело к провалам в социальной сфере, что в конечном сче­те негативно отразилось на функционировании экономики и политиче­ской системы большинства западных государств. Экспансия государст­ва с ее директивным способом распределения ресурсов и благ подменялась экспансией рынка с доминированием «права сильнейшего» и оче­видными прорехами в социальной политике. Отсюда наиболее актуаль­ной проблемой в сфере оценки эффективности государственного управ­ления становится проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оценке эффективности. Это доказывает рас­тущий интерес западных и отечественных социологов, политологов, экономистов, правоведов к данной проблематике.

В последние годы в западной и отечественной литературе проявля­ется тенденция говорить о «социальной экономии» и «социальной эф­фективности», противопоставляя эти выражения ранним и более узким значениям эффективности и производительности. Очевидно, это связано с ограниченностью применения рыночных методов оценки в сфере го­сударственного управления, сменой управленческой парадигмы, актуа­лизацией анализа социальных взаимодействий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управлен­ческих решений.

В западной и, в особенности, в англоязычной литера­туре по вопросам административно-государственного управления поня­тие «социальная эффективность» в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и произ­водительности. К примеру, Маршал Димок в своей работе «Критерии и цели административной политики» явно стремится отойти от механического значения эффективности. Любые жесткие или механистические интерпретации термина, считает он, не уместны: хорошая администра­ция не является «холодно механической» — она сильно гуманизированная, «живая и яркая». Более того, Димок утверждает, что «нет никакой действительной эффективности, которая не была бы также и социальной». Эффективность, и это вполне очевидно, является ключевым объ­ектом административной политики, но она должна быть социально, гуманистично интерпретирована. Эффективность — это вопрос качества, и потому количественные и механистические методы измерения не ис­черпывают всей полноты проблемы.

Французский исследователь Анисе ле Пор, критикуя бюрократию и традиционный подход к анализу государственного управления, также пишет: «Опыт показывает, что недостаточно изменить способ произ­водства, социальную систему или систему правления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии; опасения в отношении ее нового появления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы избавиться от прежней логики развития и определить условия создания большей социальной эффек­тивности».

Авторы, цитаты из работ которых приведены выше, интерпретиру­ют социальную эффективность как альтернативу чисто экономической (или, скорее, механистической) трактовке эффективности государствен­ного управления. Уже сам термин «социальная эффективность», по их мнению, призван подчеркнуть социальную сущность процесса управле­ния, гуманизировать образ управленческой организации. Однако такой подход не предоставляет нам сущностных характеристик феномена со­циальной эффективности и, пожалуй, лишь затрудняет понимание того, какой конкретный смысл вкладывается в понятие «социальная эффек­тивность».

Другой подход к интерпретации социальной эффективности, также довольно часто встречающийся в литературе, связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием и распре­делением общественных благ. Такая трактовка обычно вписана в анализ становления и развития так называемого социального государства, или государства всеобщего благоденствия. Критический под­ход к рыночному механизму распределения, вызванный прежде всего необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического меха­низма его коррекции, актуализировал значение социальной эффектив­ности как более справедливого распределения благ. Однако такой под­ход также представляется не вполне правомерным, поскольку импли­цитно содержит в себе противоречие между максимизацией обществен­ного блага (в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного обра­зования, медицинского обслуживания) и экономической (рыночной) эффективностью, требующей достижения оптимального раз­мещения ресурсов. Таким образом, проявляется определенное напряже­ние между социальной составляющей термина (в данной конкретной интерпретации) и эффективностью.

Можно привести и еще один, более узкий, подход к интерпретации термина «социальная эффективность». Он заключается в следующем противопоставлении: эффективность «бюро» versus социальная эффек­тивность и базируется на методологии теории рационального выбора и неоклассических предпосылках. Вкратце изложим его суть. Государст­венная бюрократия как рациональный максимизатор собственной выго­ды стремится к увеличению собственного бюджета и масштабов кон­кретной управленческой организации. Эти цели на определенном этапе экспансии бюрократии становятся для общества крайне неэффективны, поскольку, как писал почти двести лет тому назад О. Конт, чиновник «существует только за счет производства трудящихся классов; и что все, что он потребляет, отобрано у производителей». Социальная эффективность в данном случае определяется как раз­ница между произведенным данной организацией общественным про­дуктом и затратами общества на ее содержание. Безусловно, такая трак­товка термина связана с предыдущей, однако она должна быть рассмот­рена как вполне самостоятельная, поскольку предусматривает более частный уровень анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу: «Говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух ме­ханизмов является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере бюро или политические программы должны наиболее эффективно организовывать свою деятельность».

Социальная эффективность — это функция минимизации трансакционных издержек. Она непосредственно связана с эффективной работой механизма координации социальных взаимодействий. Поэтому подход к концептуализации понятия «социальная эффективность» стро­ится на следующих основных предпосылках:

—     социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, форму­лировке четких «правил игры» и контроле за их исполнением;

—     социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства, определяемого как «способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия» (Государство в меняющемся мире. Отчет всемирного банка, 1997); при этом важно подчеркнуть, что речь идет не о количе­ственном экстенсивном увеличении мощи государства (бюрократиче­ского аппарата, армии, полиции и т.д.), а о поиске качественно иных способов организации административно-государственного управления;

—     ключевым способом повышения потенциала государства и со­ответственно социальной эффективности как результата использования этого потенциала, является создание эффективной системы норм и пра­вил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски различного рода. (В этом случае нас интересует влияние на эффек­тивность государственной политики и экономики неэкономических факторов, определяемое через величину трансакционных издержек. Со­ответственно, чем выше социальная эффективность, тем меньше затра­ты общества на трансакционные издержки (издержки обмена). Для со­временных постиндустриальных обществ вопрос возрастания трансак­ционных издержек стоит достаточно остро, так как их рост определяет­ся ростом сложности контрактных отношений, углублением разделения труда, увеличением количества инноваций. Не менее (а пожалуй, даже более) актуален он для так называемых переходных обществ, в особен­ности России и стран бывшего СССР. Здесь рост трансакционных из­держек определяется, скорее, иными причинами: потерей ориентиров социального взаимодействия, исключительно низким уровнем доверия к правительству, политикам, деловым партнерам, неразвитая информаци­онная система и т.д.)

Данное определение имеет по крайней мере три преимущества.

Во-первых, оно позволяет оценивать социальную эффективность вне зави­симости от уровня анализа: на уровне сообществ государств, отдельных национальных государств, организаций, их подразделений и т.д.

Во-вторых, оно в значительной степени позволяет избежать идеологиче­ской окраски, оставаясь нейтральным по отношению к различным фор­мам координации взаимодействий рынку, иерархии и прочим.

В-третьих, оно одинаково применимо к оценке управления как в част­ном, так и в общественном секторах.

Изменение акцентов в административно-государственном управле­нии с процесса и правил на качественное удовлетворение потребностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективно­сти административно-государственного управления:

—          уровня удовлетво­рения граждан предоставляемыми услугами;

—          уровня доверия к цен­тральному правительству и местной администрации;

—          степени вовлече­ния в процесс принятия решений и т.д.

Это, в свою очередь, потребова­ло изменений управленческой культуры и формирования нового стиля работы.

Таким образом, исследование эффективности государственного управления как в России, так и за ру­бежом складывается в конце XX в. как самостоятельное научное на­правление, в котором при различии подходов имеется ряд общих положений и исследовательских тенденций:

признание инноваций в сфере административно-государственного управления как ключевого фактора повышения ее эффективности;

необходимость перемещения внимания исследователей с технико-экономических сфер реформирования на со­циально-политические;

признание за последними более высокого по­тенциала развития;

необходимость концептуализации понятия «соци­альная эффективность» и поиск методов ее измерения и, наконец, поиск моделей социально-эффективного государственного управления.

3. Виды эффективности государственного управления

Государственное управление является сложной по своему элементному составу и связям и многогранной по выполняемым функциям системой. Объем и характер охватываемых им общественных процессов и явлений отражает специфику государственного управления, а системность и организованная целостность являются его неотъемлемой чертой. В совокупности системность и организованная целостность обеспечивают необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность государственного управления.

Потребность в эффективном воздействии государства на динамично развивающиеся современные сверхсложные процессы и явления обусловливает значимость и интерес со стороны общества и его структур к результативности и эффективности государственного управления. Все более актуальными применительно к государственному управлению становятся такие характеристики, как «производительность», «результативность», «качество», «эффективность». Все чаще поднимается вопрос о способности государства, как определяющего субъекта управления, обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом. При этом долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен в государстве определяется реальным повышением производительности и эффективности государственного управления.

Государственное управление, направленное на решение какой-либо проблемы, должно быть результативным и эффективным. Однако оно не всегда дает желаемый результат, к которому стремился управляющий субъект, нередко приводит к нежелательным последствиям, что делает всегда актуальным вопрос результативности и эффективности государственного управления.

Между результативностью и эффективностью нельзя ставить знак равенства. Если о результативности государственного управления можно судить по достижению поставленных целей, как главного результата управленческих действий, то эффективность требует ответа на вопрос: «Ценой каких затрат получен данный результат?». Однако при оценке государственного управления их часто рассматривают как равнозначные понятия.

При оценке результативности государственного управления, главным критерием оценки которого является достижение поставленных целей, важным моментом является характер поставленных целей. Здесь всегда должен присутствовать вопрос: «Достижима ли поставленная цель и каковы сроки ее достижения?».

Вместе с этим, сколь сложной является система государственного управления, столь же и не менее сложным является определение эффективности государственного управления, выделение критериев, показателей, а также методологических подходов и методов оценки эффективности.

Понятие «эффективность» происходит от латинского слова «effictions», что означает действительный, созидательный. По мере развития науки его содержание все более обогащалось и применительно к современному этапу развития эффективность рассматривается как результативность, чаще всего представленная как соотношение полученного результата и затрат, связанных с его получением.

Необходимо заранее просчитывать эффективность управления, исходя из возможности достижения наилучших результатов по возможности в кратчайшие сроки при наименьших затратах всех видов ресурсов. Важно подчеркнуть, что речь идет не только об используемых ресурсах (материальных, трудовых, финансовых, информационных и др.), но и о сроках реализации управленческой задачи. Запаздывание сроков ее реализации ведет, подчас, вообще к нецелесообразности ее решения.

Применительно к системе государственного управления эффективность (в широком смысле) следует рассматривать как комплексную характеристику потенциальных и реальных результатов функционирования системы с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам ее развития. При этом соответствие полученных результатов целям и задачам развития страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но и в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Кроме того, эффективность государственного управления должна отражать как прямые результаты управления, так побочные объективно возникающие результаты. И если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества поставленных целей и задач государственного управления, то побочные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные явления. И здесь очень важно отделить получаемые результаты и последствия, как следствие государственного управления, от тех, которые могут возникать в результате действия объективных и, возможно, стихийных механизмов.

Эффективность государственного управления не может отражать результаты только в каком-либо одном направлении или аспекте (политическом, экономическом, социальном и др.). Она должна раскрывать все его многоэлементное содержание, все многообразие протекающих процессов и явлений. Она должна отражать результаты взаимообусловленных процессов развития человека и общества, их взаимодействие с природой. Это свидетельствует о необходимости комплексного подхода к оценке эффективности государственного управления.

Однако одного понимания того, что должна отражать эффективность государственного управления, недостаточно для решения этого вопроса на практике. И, несмотря на то, что проблема эффективности государственного управления насчитывает многие десятилетия, она остается нерешенной и до сегодняшнего дня. Применительно к каждому объекту государственного управления уточняется понятие эффективности, осуществляется выбор критериев и показателей эффективности и лишь на их основе дается комплексная оценка результатов государственного управления. Чаще всего эффективность государственного управления рассматривается в отношении социального и экономического развития государства.

Исходя из многообразия стоящих перед государством задач, связанных с управлением внутри страны, а также в зависимости от объекта и уровня управления, выделяются различные виды эффективности государственного управления:

—        экономическую, отражающую эффективность проводимой государством экономической политики, эффективность протекающих процессов и явлений (экономического роста, использование ресурсов, приватизации, инвестиций, государственного сектора экономики и т.д.);

—        социальную, позволяющую определить эффективность социальной политики государства, решения социальных проблем жизнедеятельности общества, его различных групп и классов. Главный критерий социальной эффективности государственного управления – повышение качества и уровня жизни человека.

—        экологическую, связанную с использованием окружающей среды, реализацией природоохранных мер;

—        внешнеэкономическую, отражающую взаимовыгодное экономическое сотрудничество с государствами на международной арене, в международном разделении труда, в области кредитно-денежных отношений, при обмене новейшими технологиями и т.д.

Выделяется также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления.

Можно выделить и другие виды эффективности, но все они, по сути, связаны с функциями государства, т.е. с основными направлениями его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления. Степень реализации этих функций и определяет эффективность государственного управления объектами и процессами.

В современном обществе с демократическим политическим устройством и рыночной экономикой государство выполняет, разумеется, множество функций и обязанностей, которые весьма сложно оценить с формализованных позиций эффективности. Понятно, что, например, функция обеспечения духовного и физического здоровья населения, развития образования, защиты семьи, материнства и детства, воспитания подрастающего поколения, стимулирования развития науки и национальной культуры с трудом подводятся под показатели экономической и даже социальной эффективности. Но это ни в коей мере не должно служить оправданием бездеятельности или самоустранения государства от ответственности за их качественное выполнение.

В последнее время эффективность государственного управления часто рассматривается с позиции двух измеримых составляющих: технической эффективности и экономической эффективности.

Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом общественных интересов. Техническая эффективность отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества. Она связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.

Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность. Техническая эффективность отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества. Она связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.

Как экономическая категория экономическая эффективность отражает отношения по поводу достижения желаемого результата и произведенными при этом затратами. Именно эффективность в наибольшей степени характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов, вовлеченных в процесс производства.

Главное требование к государственному управлению экономикой – повышение эффективности производства, которое выступает важнейшей качественной характеристикой производства, отражающая уровень развития производственных сил и степень обеспечения потребностей общества.

Экономическая эффективность может рассчитываться на различных уровнях: на уровне национальной экономики, отдельных регионов, отраслей, предприятий, организаций, фирм, домохозяйств, а также на уровне отдельных предпринимательских проектов.

При оценке экономической эффективности на уровне национальной экономики следует исходить из двух важнейших составляющих: экономической эффективности и социальной приемлемости. Это говорит о том, что выбор эффективной стратегии устойчивого экономического развития должен основываться на реальной ресурсной базе и приносить экономическую выгоду всему обществу. В конечном счете, оценка эффективности функционирования экономики должна быть связана с динамикой благосостояния народа, основанной на последовательном подъеме производительных сил.

При этом производительные силы следует рассматривать в широком их понимании – не только как рабочую силу, средства труда и предметы труда, а как весь производительный потенциал страны, включая научно-творческий потенциал, технологические инновации, предпринимательский ресурс, организационно-структурные факторы и т.д.

Определение любого вида эффективности государственного управления опирается на критерии и показатели, которые отражают состояние объекта управления, полученного в результате управленческого воздействия со стороны государства.

4. Критерии и показатели эффективности государственного управления

Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используется критерии и показатели, отражающие результат управления и полученный эффект. Исходя из того, что эффективность государственного управления представляет собой многомерную совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно взаимосвязанных и взаимозависящих друг от друга процессов и явлений, при определении эффективности государственного управления используется многокритериальный подход.

Критерии, выступающие в качестве основного мерила, и показатели, описывающие объекты, которые позволяют оценивать уровень и качество управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности. Они бывают количественные и качественные.

Для характеристики процессов, происходящих в экономике динамично развивающихся стран, главным критерием выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и состояться как личность в свободном, демократическом обществе.

При общей оценке эффективности функционирования экономики применяется следующая система показателей: ВВП, ВНП и НД – их общий объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики, производство основных видов продукции на душу населения, уровень и качество жизни населения, показатели экономической эффективности. Однако эта система по мере развития национальной экономики может измениться.

Важнейшими группами показателей являются следующие группы:

1)       Общий объем и расчеты на душу населения ВВП, ВНП и НД. При их сопоставлении необходимо соблюдать следующие условия: во-первых, сопоставляемые показатели должны быть приведены к одному году или к одному и тому же периоду; во-вторых, их необходимо привести к единой валюте с учетом покупательской способности национальных валют, т.е. по паритетам их покупательской способности (ППС) и с учетом товарной структуры ВВП, т.е. с учетом потребительских расходов семей, капиталовложений (рыночных, платных товаров и услуг), социальных услуг государства и прочих текущих государственных расходов (военных и гражданских, т.е. нерыночных товаров и услуг). Если при сопоставлении эти условия не соблюдаются, то не отражается реальная картина развития страны.

2)       Отраслевая структура национальной экономики. Ее анализ проводится по ВВП, подсчитанному по отраслям. При сопоставлении уровня развития по отраслевой структуре изучаются соотношения между материальным и нематериальным производством, отраслями и крупными хозяйственными комплексами. Здесь важное значение имеет удельный вес машиностроения, химической промышленности, т.е. отраслей, обеспечивающих научно-технический прогресс, а также удельный вес топливно-энергетического, агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов.

3)       Производство основных видов продукции на душу населения. Эти показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной экономики (например, производство электроэнергии, выплавка стали и производство проката, металлорежущих станков, автомобилей, минеральных удобрений и др.), а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах питания, товарах длительного пользования (стиральных машинах, телевизорах, холодильников и т.д.).

4)       Уровень жизни населения. Оценивается по таким показателям, как ВВП на душу населения, структура использования ВВП, особенно структура расходов на конечное потребление (личных потребительских расходов). Для анализа уровня жизни используются показатели:

—          потребительская корзина,

—          прожиточный минимум,

—          средняя продолжительность жизни,

—          уровень образования населения,

—          потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и протеиновом содержании,

—          уровень квалификации трудовых ресурсов,

—          численность учащихся и студентов на 10 тысяч населения,

—          доля расходов на образование в ВВП;

—          показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей на 10 тысяч населения, число больничных коек на 1 тысячу населения, обеспеченность жильем и т.д.).

В последние годы для определения качества жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП для изменения социально-экономического развития страны. Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, дать наглядное сравнение ее достижений. ИРЧП представляет собой интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов: долголетия, образованности и уровня жизни. Долголетие измеряется продолжительностью жизни, образованность – комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения, уровень жизни – реальным ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни (ППС). Величина ИРЧП колеблется от 0 до 1, где 0 – min, а 1 – max . Если ИРЧП равен 0,5 и меньше – он оценивается как низкий; от 0,5 до 0,8 – средний и от 0,8 до 1 – высокий.

Показатели экономической эффективности в наибольшей степени характеризуют уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного капитала, трудовых ресурсов. К ним относятся: производительность труда, капиталоемкость единицы ВВП и конкретного вида продукции, фондоотдача единицы основных фондов, материалоемкость единицы ВВП или единицы продукции и т.д.

Наибольшую значимость при оценке эффективности общественного производства имеют следующие показатели:

—        производительность труда (по народному хозяйству в целом, по отдельным отраслям, по видам производства);

—        фондоотдача;

—        материалоемкость ВВП, производимых товаров и услуг.

Производительность общественного труда является важнейшим показателем эффективности общественного производства и отражает как эффективность живого труда, так и экономию общественного труда, овеществленного в средствах производства. Она исчисляется как отношение производственного валового внутреннего продукта к численности работников, занятых в отраслях народного хозяйства.

Фондоотдача характеризует эффективность использования основных производственных фондов в народном хозяйстве в целом и в его отдельных отраслях, на предприятиях.

Материалоемкость, рассчитанная на народнохозяйственном уровне, характеризует уровень материальных затрат (сырья, материалов, топлива, энергии) соответственно на единицу ВВП, а на уровне отдельных отраслей или предприятий – эффективность использования предметов труда.

Для оценки уровня использования топливно-энергетических ресурсов и затрат металла используются показатели энергоемкости и металлоемкости ВВП.

Энергоемкость представляет собой показатель, характеризующий уровень потребления топливно-энергетических ресурсов внутри страны на единицу ВВП соответственно.

Металлоемкость – это показатель, характеризующий уровень затрат металла на единицу ВВП соответственно.

Важное значение для государственного управления приобретают критерии общей социальной эффективности, вытекающие из политической сферы. Но это, скорее всего не критерии, отражающие результаты управления, а критерии, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются должные показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества. Эти критерии, в том числе политические, тоже весьма важны для результатов управления. Нет политики ради политики, есть политика ради общества.

Так как состояние развития общества не всегда можно отразить через сложившуюся систему критериев и показателей, необходимо формировать критерии, способные отразить полученные результаты. При этом критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия государственного управления.

5. Оценка эффективности государственного управления

Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой. Она обусловлена целым рядом обстоятельств:

—        невозобновляемостью потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного управления;

—        порождением новых проблем, способных на длительное время влиять на снижение уровня управления;

—        снижение доверия к управлению, его общественному престижу.

Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д.

Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной оценки эффективности государственного управления. Причем оценка эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его достаточный уровень.

Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня, эффективности организации и функционирования системы государственного управления и его результатов. Оценки должны быть строго определенными по времени, формам, процедурам, последствиям. Они призваны превратиться в естественную и необходимую часть управления, быть систематическими и авторитетными.

В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как минимум, относительно:

—        целей, практически осуществляемых в государственном управлении, в увязке с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;

—        целей, реализованных в управленческих процессах и результатах, полученных при осуществлении государственного управления (решений и действий);

—        объективных результатов управления и их соответствия общественным потребностям и интересам;

—        общественных издержек, ушедших на государственное управление в сравнении с объективными результатами, полученными вследствие управления;

—        возможностей, заложенных в управленческом потенциале, и степенью их реального использования.

На практике оценка эффективности государственного управления осуществляется по следующим направлениям:

—        оценка процесса выполнения;

—        оценка результатов;

—        оценка последствий;

—        оценка экономической эффективности.

При оценке эффективности используются различные методы: метод сравнений, экспертные методы, моделирования и др.

Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.

Всю совокупность исследований, направленных на оценку эффективности государственного управления, можно представить через две группы:

—        научные исследования;

—        традиционные формы оценки.

Научные исследования осуществляются с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат.

При проведении научных исследований применяются:

—          социологические опросы (анкетирование и интервьюирование);

—          наблюдения (открытые и скрытые);

—          экспертные оценки;

—          моделирование;

—          формирование контрольных групп;

—          проведение экспериментов и др.

Ввиду многомерности объектов государственного управления при оценке эффективности управленческих решений, широко применяются методы многомерного статистического анализа, позволяющие не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но весь комплекс последствий управления (последствий изменения), их влияние на все сферы общественной жизни.

Наиболее распространенный метод, который используется при оценке эффективности управления, является метод сравнений. При этом используются различные виды сравнений: сравнение с плановыми заданиями, с прошлыми, с лучшими или средними за определенный период. Например, при оценке эффективности управления в отношении социально-экономического развития страны в разрезе годового или пятилетнего периода применяется сравнение фактических показателей с показателями, заложенными в годовом прогнозе или пятилетней программе социально-экономического развития.

Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическими или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п.

Следует отметить, что оценку эффективности государственного управления делают разные общественные институты: гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры. Из всех способов оценки следует выделить следующие:

—        отчеты органов государственной власти, управленческих структур, а также должностных лиц о результатах их деятельности;

—        общественное мнение также является разновидностью оценки эффективности государственного управления, которое представляет собой совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей. Оно как бы соотносит результаты управления с потребностями, интересами и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, из-за своей массовости оно обладает свойством объективно «видеть» эффективность государственного управления;

—        оценку эффективности государственного управления отражают средствами массовой информации, которые по своей сути призваны объективно оценивать происходящие в жизнедеятельности общества события и, следовательно, результаты управления;

—        обращения граждан, содержание которых формирует представления о жизни людей, их потребностях, конкретных интересах, нарушениях их прав т.п., что в определенной мере также позволяют судить об эффективности государственного управления, обнаружить недостатки, упущения, слабые места в системе государственного управления.

[1] Неоклассическая исследовательская программа (неоклассическая теория) — широко распространенный в экономике и политической экономии термин, обозначающий научное направление, базирующееся на следующих методологических предпосылках: индивиды рациональны и обладают всей полнотой информации в момент совершения выбора, рынок совершенно конкурентен. Таким образом, неоклассическая теория ориентируется прежде всего на изучение того, каким образом индивиды максимизируют свою полезность, а организации — прибыль.

Источник

В
сфере государственного управления
ключевым фактором, отри­цающим или
оправдывающим конкретные методы и формы
деятельно­сти, традиционно считается
эффективность. Поэтому большинство
ча­стных проблем реализации
государственного управления можно
объе­динить в одну, наиболее общую и
актуальную как на региональном,
центральном (федеральном), так и на
межгосударственном уровнях — проблему
эффективной организации работы системы
административно-государственного
управления. Актуальность этой проблемы
возрастает в условиях постиндустриального
общества, характерными чертами ко­торого
являются: ускорение темпов научно-технического
развития, вы­сокие социальные риски,
нестабильность социальных связей,
высокая социальная мобильность, острая
конкуренция как на внешнем, так и на
внутреннем рынках, глобализация
экономических связей и, наконец, постоянно
растущая потребность в инновациях. Все
это предопределило отказ от традиционного
механистического подхода к управлению
и стимулировало поиск новых теоретических
моделей и практических методик реализации
эффективного государственного управления.

Вследствие
своей практической и теоретической
значимости, про­блемы, связанные с
концептуализацией понятия эффективности
госу­дарственного управления,
разработкой методов повышения
эффектив­ности и ее измерения, подробно
рассматриваются практически во всех,
общественных науках. Более того, эти
проблемы стали ключевым пред­метом
исследования отдельных научных дисциплин
(например, эконо­мики общественного
сектора или муниципального менеджмента).
Од­нако любая наука (точнее, любой
исследователь, работающий в рамках той
или иной научной парадигмы) рассматривает
эти проблемы под специфическим углом
зрения.

Само
понятие эффективности, благодаря
присущей ему многоас-пектности, имеет
множество трактовок и толкований.
Безусловно, вы-

110

бор
одного из них или создание нового будет
зависеть от целей кон­кретного анализа,
уровня этого анализа и, наконец, избранной
методо­логии. Так, в микроэкономике
под эффективностью часто понимают
производственную
функцию, описывающую зависимость затрат
и вы­пуска или же достижение наибольшего
объема производства товаров и услуг с
применением ресурсов определенной
стоимости (Макконелл, Брю, 1996; Стиглщ,
1997). В
административной теории наряду с
эко­номической составляющей понятия
эффективности («отношение объе­мов
предоставленных услуг к стоимости
(объему) ресурсов, необходи­мых для
предоставления данного объема услуг»
(Epstein,
1988))
часто выделяют также и техническую (или
организационную) составляющую,
определяемую с позиций целедостижения.
Техническая эффективность обозначает
степень соответствия государственных
служб потребностям, желаниям и ресурсам
их клиентов, т.е. отражает соответствие
управлен­ческой организации внешним
условиям. Множественность значений
понятия «эффективность» и трудности
его однозначного определения (даже в
рамках конкретного анализа) отражаются
и в терминологии. Так, в англоязычной
литературе наряду с понятием effectiveness,
обозна­чающим
эффективность, часто используется
понятие efficiency,
перево­димое
как результативность, и productivity,
обозначающее
производи­тельность. Кроме того, в
последние годы наряду с этими терминами
широко используется понятие performance,
переводимое
как степень эффективности функционирования;
оно позволяет ввести в определение
эффективности работы организаций
качественный аспект.

Исторически,
в процессе смены одной доминирующей
научной па­радигмы другой, понятие
эффективности изменялось и постепенно
при­обретало все более широкий круг
толкований. Процесс расширения и
усложнения значений этого понятия был
особенно заметен в ходе мето­дологических
изменений внутри организационной теории
и теории го­сударственного управления.

Приверженцы
«классической школы» нередко трактовали
«эффек­тивность» как достижение
формальных целей, заранее установленными
методами в конкретные сроки. (Taylor,
1911} Однако
такой механисти­ческий подход к
концептуализации понятия эффективности
предпола­гал, что цели организации
четко установлены и измеряемы и для
дости­жения этих целей используются
стандартные методы. Этот подход ока­зался
уместен лишь для анализа эффективности
простых организаций, персонал которых
подчинен четким правилам и выполняет
простые ру­тинные операции. Простая
организация с жесткой иерархической
струк­турой и, обычно, сильными
патерналистскими традициями предъявляла

111

работнику
элементарные требования: быть лояльным
и выполнять рабо­ту в установленные
сроки указанным свыше способом. Это
прекрасно понимали приверженцы
механистического, ценностно-нейтрального
отношения к анализу эффективности
организаций, начиная с Фредерика Тэйлора
и Макса Вебера, когда стремились избежать
в своих исследо­ваниях рассмотрения
этических, политических или психологических
факторов. В традиционной, или «классической»,
парадигме админист­ративной политики,
базирующейся на принципах, изложенных
в рабо­тах Ф.Тэйлора, В.Вильсона и
М.Вебера, акцент на эффективность рабо­ты
аппарата государственного управления
является решающим. Эффек­тивность в
данном случае носит объективный,
внеличностный характер и основывается
на трех методологических установках:
отделении адми­нистрирования от
политики, признании того, что «в каждом
элементе любой работы всегда существует
один метод и один способ исполнения,
который быстрее и лучше нежели все
остальные» (Taylor,
1911, 7, 25),
и’ наконец, признание бюрократической
организации как наиболее эффек­тивной
для внедрения научных принципов
управления.

Классик
американской административной науки
Дуайт Уалдо пря­мо указывал на
детерминацию роста всеобщего интереса
к феномену эффективности процессом
перехода от условий деятельности
организа­ций XIX
в. к условиям деятельности организаций
XX
в. «На стыке ве­ков, однако, стало
очевидно, что мораль, несмотря на всю
желатель­ность, не достаточна.
Демократия должна быть состоятельной,
способ­ной (able).
Граждане должны быть активны и бдительны.
Государствен­ная машина не должна
терять время, деньги и энергию.
Расточительное использование наших
ресурсов следует исправлять. Если наши
благие намерения терпят крах из-за
неэффективности, тогда, следовательно,
неэффективность и есть главный порок»
(Waldo,
1984, 187). При
этом эффективность постепенно стала
своеобразным фетишем, своего рода
божеством для администраторов и
политиков. Не случайно поэтому возникло
выражение «gospel
of
efficiency»
(Евангелие от эффективно­сти),
подчеркивающее иррационально-ценностный
оттенок веры в под­ходе к данной
проблеме. Этот парадоксальный процесс
фетишизации эффективности, когда в
«термин, рассматриваемый как дескриптивный,
«механический», стал вкладываться
моральный смысл» (ibid.,
187), ока­зался
предметом особого интереса многих
исследователей. Так, Д. Уал­до в
экзальтированном увлечении эффективностью
усматривал секуля­ризацию, материализацию
протестантского сознания. Он писал:
«Догма эффективности является частью
веры «muscular
Christianity»»
(ibid).

112

Г.Саймон
писал, что эффективность по сути является
«modus
operendi
организации» и часто используется как
виртуальный синоним понятия рациональности
(Simon,
Smithburg,
Thompson,
7950),
что задача административной теории
состоит в том, чтобы определить, «каким
об­разом организация должна быть
сконструирована, чтобы выполнять работу
эффективно» (Simon,
1946, 64). Такой
подход определял главны­ми инструментами
изменении в организациях (и соответственно
инст­рументами повышения эффективности
их работы) административное распоряжение,
приказ, способный рационализировать
действия персо­нала (например,
установить «эффективную» структуру
или упразднить «неэффективную»). Сужая
базу для непредсказуемых, случайных
дей­ствий индивидов, директивный
способ управления, по мнению привер­женцев
технократического, или механистического,
подхода, позволял наилучшим образом
производить «количественную
рационализацию», облегчая тем самым
процесс измерения эффективности, который
осу­ществлялся с помощью простых
показателей в системе затрат/выпуска.
Однако, как не раз уже отмечалось выше,
именно в позитивистском стремлении к
анализу количественных показателей и
манипуляции цифрами социальное качество
организационных изменений почти все­гда
остается за бортом исследований.

Таким
образом, при механистическом подходе
к теории и практике организации
эффективной работы персонала фактически
не затрагива­лись психологический,
социальный и политический аспекты
эффектив­ности (последний намеренно
опускался, поскольку в основе традицион­ных
административных моделей лежал принцип
четкого разделения компетенции политиков
и администраторов). Все внимание
исследова­телей и управленцев-практиков
было обращено на техническую сторону
управленческого процесса внутри
организации, роль факторов внешней
среды при этом опускалась. Постепенно
противоречия идеальных бю­рократических
моделей и реальной управленческой
практики, а значит, противоречия между
предписываемыми и реальными результатами
дея­тельности государственного
управления стали столь очевидными, что
потребовалась корректировка управленческой
парадигмы, включение в нее более широкого
круга аспектов управленческой
деятельности.

«Школа
человеческих отношений» отвергла
механистическое по­нимание эффективности,
определяемой через формальное достижение
целей, как слишком упрощенное и не
соответствующее практике. Эф­фективность
стала трактоваться как сложное,
комплексное явление, оп­ределяемое
по ряду критериев: степени удовлетворения
персонала ор­ганизации своей работой
и ее результатами, уровню текучести
кадров в

113

организации,
мотивации персонала и др. В этом случае
к условиям эф­фективности кроме
лояльности, подчинения и четкого знания
процеду­ры выполнения операций
относится также и осознанное удовлетворение
работой и условиями труда, межличностными
отношениями, сложив­шимися в коллективе.
Иными словами, в исследование феномена
эф­фективности были включены
социально-психологические факторы и
неформальные связи внутри организации.
Однако здесь скрывалась опасность
другого рода. Чрезмерная актуализация
психологических факторов, построение
концепции эффективности на основании
и ерар-хии потребностей ограничивали
ее применимость сферой межиндиви­дуальных
отношений внутри организации и вследствие
этого чрезмерно упрощали оценку реальных
управленческих процессов. Пренебрежение
формальными аспектами деятельности
организаций, проблемами ие­рархии
власти (своеобразная реакция отторжения
на предшествующий технократический,
или механистический, подход к управлению)
приве­ло к неадекватности данного
подхода относительно анализа деятельно­сти
сложноорганизованных систем. И здесь
приходится полностью со­гласиться с
МКрозье, который выступил за конструктивный
синтез этих двух научных подходов,
неправомерность актуализации лишь
од­ной из сторон деятельности
организаций: либо формальной, либо
не­формальной.

Представители
кибернетического, а затем и синергетического
под­ходов к анализу эффективности
сделали это понятие более сложным,
постаравшись при том избежать как
индивидуалистического, так и структурного
детерминизма. Исходным пунктом их
методологий стала открытость и сложность
организаций, их активное взаимодействие
со средой, система обратной связи. Иными
словами, отвергалась простота, закрытость,
линейность организаций, присущая
механистическим моде­лям, а также
индивидуализм, атомистичность и
чрезмерный психоло­гизм, характерные
для теоретических разработок представителей
школы человеческих отношений.

Если
рассмотреть изменения в подходах к
анализу условий эффек­тивного
управления через призму развития моделей
организационных систем, то можно выделить
три типа таких системных моделей, каждый
из которых базируется на организационных
принципах, выработанных, соответственно:
1) «классической школой», 2) кибернетическим
подхо­дом и 3) синергетическим подходом.1

1.
Механический тип организационной
системы характеризуется крайне слабой
структурной реакцией на изменения
среды. Соответст­венно для организационных
систем такого рода характерен небольшой
инновационный потенциал и незначительные
возможности его реализа­ции. Конфликт
между бюрократией и изменениями
(инновациями) здесь весьма ощутим;

2.
Адаптивный тип организационной системы
характеризуется при­способлением к
изменениям внешней среды. Организационные
системы такого типа реагируют post
factum,
стараясь приспособить свою органи­зационную
структуру к новым условиям. Тип обратной
связи в данном случае отрицательный;

3.
Креативный тип организационной системы
характеризуется ак­тивной ролью в
преобразовании среды и гибкой
организационной структурой. Организации
такого типа ориентированы на
внутриоргани-зационное развитие и
развитие внешней среды. Они способны
опера’ тивно менять как цели деятельности,
так и структуру. Тип обратной связи в
данном случае положительный.

Кибернетика
и, позднее, синергетический подход
определили так­же и новые условия
эффективности:

• необходимость
отказа от искусственного навязывания
направ­лений развития сложноорганизованных
систем;

•
актуализация
«чувствительности» к начальным условиям,
за­ключающаяся в выделении особенного
в условиях генезиса организации и
процессе ее развития (наибольшее внимание
уделяется «личной» ис­тории организации);

•
определение
эффективности управленческой деятельности
не через анализ количества затраченных
ресурсов, а посредством исследо­вания
качественного распределения управленческого
воздействия (кон­фигурации
административного воздействия);

•
признание
множественности потенциальных сценариев
разви­тия сложноорганизованных систем
(принципиально важно для эффек­тивного
управления учитывать максимальное
количество такого рода сценариев или
моделей);

•
ускоренный
качественный рост системы определяется
включе­нием механизмов положительной
обратной связи, приводящим к «ре­жимам
с обострением»;

1
Данное утверждение, конечно, весьма
условно. Типология, приведенная выше,
— продукт современного системного
подхода. Однако для понимания логики
развития орга-

114

низационных
моделей (которую, в принципе, можно
увязать с конкретной хронологией
развития управленческой мысли,
управленческими школами и т.д.) именно
такой подход представляется продуктивным.

115

Таким
образом, новый системный показатель
эффективности стал еще более сложным,
поскольку он включает в себя как
исторические, экономические, психологические
(мотивационные), так и структурно-коммуникативные
составляющие.

5.2. Социальная
эффективность государственного
управления

Как
видно из предыдущего параграфа, проблема
концептуализации понятия эффективности
государственного управления, выбора
принци­пов ее анализа и оценочных
критериев оказалась гораздо более
слож­ной, нежели проблема анализа
эффективности в сфере частного
произ­водства и рыночного обмена. Это
объясняется прежде всего отсутстви­ем
универсального и объективного оценочного
механизма работы сис­темы государственного
управления. В частном секторе таковым
явля­ются цены, устанавливаемые в
ходе свободного рыночного обмена, а
основным критерием эффективности работы
фирмы является соответст­венно ее
прибыль.

В
системе государственного управления,
как правило, применяется единственный
способ оценки эффективности —
самостоятельная разра­ботка стандартов
измерения эффективности. Иными словами,
деятель­ность государства оценивается
исходя из выработанной им же оценоч­ной
шкалы и методов измерения. При этом
открываются широкие воз­можности для
извращения или подмены общественных
целей и интере­сов целями и интересами
самой бюрократической системы. В конце
80-х годов в странах Запада предпринимались
неоднократные попытки внедрения рыночных
механизмов оценки и измерения эффективности
в сферу государственного и муниципального
управления. Однако внедре­ние
построенных на основе «неоклассической
исследовательской про­граммы»
организационных моделей и методов
оценки эффективности их работы привело
к провалам в социальной сфере, что в
конечном сче­те негативно отразилось
на функционировании экономики и
политиче­ской системы большинства
западных государств. Экспансия
государст­ва с ее директивным способом
распределения ресурсов и благ подменя-

Неоклассическая
исследовательская программа
(неоклассическая теория) — широ­ко
распространенный в экономике и
политической экономии термин, обозначающий
на­учное направление, базирующееся
на следующих методологических
предпосылках: инди­виды рациональны
и обладают всей полнотой информации в
момент совершения выбора, рынок совершенно
конкурентен. Таким образом, неоклассическая
теория ориентируется прежде всего на
изучение того, каким образом индивиды
максимизируют свою полез­ность, а
организации — прибыль.

116

лась
экспансией рынка с доминированием
«права сильнейшего» и оче­видными
прорехами в социальной политике. Отсюда
наиболее актуаль­ной проблемой в
сфере оценки эффективности государственного
управ­ления становится проблема
гармоничного совмещения рыночного и
общественного подходов к оценке
эффективности. Это доказывает рас­тущий
интерес западных и отечественных
социологов, политологов, экономистов,
правоведов к данной проблематике.

В
последние годы в западной и отечественной
литературе проявля­ется тенденция
говорить о «социальной экономии» и
«социальной эф­фективности»,
противопоставляя эти выражения ранним
и более узким значениям эффективности
и производительности. Очевидно, это
связано с ограниченностью применения
рыночных методов оценки в сфере
го­сударственного управления, сменой
управленческой парадигмы, актуа­лизацией
анализа социальных взаимодействий в
ходе управленческого процесса, а также
требованием оценки социальных эффектов
управлен­ческих решений. В западной
и, в особенности, в англоязычной
литера­туре по вопросам
административно-государственного
управления поня­тие «социальная
эффективность» в большинстве случаев
используется как своеобразная альтернатива
экономической эффективности и
произ­водительности. К примеру, Маршал
Димок в своей работе «Критерии и цели
административной политики» явно
стремится отойти от механиче­ского
значения эффективности. Любые жесткие
или механистические интерпретации
термина, считает он, не уместны: хорошая
администра­ция не является «холодно
механической» — она сильно гуманизирован-ная,
«живая и яркая». Более того, Димок
утверждает, что «нет никакой действительной
эффективности, которая не была бы также
и социаль-ной».Эффективность, и это
вполне очевидно, является ключевым
объ­ектом административной политики,
но она должна быть социально, гу­манистично
интерпретирована. Эффективность — это
вопрос качества, и потому количественные
и механистические методы измерения не
ис­черпывают всей полноты проблемы.

Французский
исследователь Анисе ле Пор, критикуя
бюрократию и традиционный подход к
анализу государственного управления,
также пишет: «Опыт показывает, что
недостаточно изменить способ произ­водства,
социальную систему или систему правления,
чтобы исчез риск возрождения бюрократии;
опасения в отношении ее нового появления
требуют добросовестного определения
причин, ее порождающих, а также сильной
политической воли, чтобы избавиться от
прежней логики развития и определить
условия создания большей социальной
эффек­тивности» (Pars,
1985. 65).

117

Авторы,
цитаты из работ которых приведены выше,
интерпретиру­ют социальную эффективность
как альтернативу чисто экономической
(или, скорее, механистической) трактовке
эффективности государствен­ного
управления. Уже сам термин «социальная
эффективность»,
по их мнению, призван подчеркнуть
социальную сущность процесса управле­ния,
гуманизировать образ управленческой
организации. Однако такой подход не
предоставляет нам сущностных характеристик
феномена со­циальной эффективности
и, пожалуй, лишь затрудняет понимание
того, какой конкретный смысл вкладывается
в понятие «социальная эффек­тивность».

Другой
подход к интерпретации социальной
эффективности, также довольно часто
встречающийся в литературе, связывает
этот феномен с эффективной социальной
политикой государства, созданием и
распре­делением общественных благ.
Такая трактовка обычно вписана в анализ
становления и развития так называемого
социального государства, или государства
всеобщего благоденствия (welfare
state).
Критический под­ход к рыночному
механизму распределения, вызванный
прежде всего необходимостью устранять
изъяны рынка за счет политического
меха­низма его коррекции, актуализировал
значение социальной эффектив­ности
как более справедливого распределения
благ. Однако такой под­ход также
представляется не вполне правомерным,
поскольку импли­цитно содержит в себе
противоречие между максимизацией
обществен­ного блага (в форме, скажем,
социальной поддержки, бесплатного
обра­зования, медицинского обслуживания)
и экономической (рыночной) эффективностью,
требующей достижения оптимального по
Парето раз­мещения ресурсов. Таким
образом, проявляется определенное
напряже­ние между социальной
составляющей термина (в данной конкретной
интерпретации) и эффективностью.

Можно
привести и еще один, более узкий, подход
к интерпретации термина «социальная
эффективность». Он заключается в
следующем противопоставлении:
эффективность «бюро» versus
социальная эффек­тивность и базируется
на методологии теории рационального
выбора и неоклассических предпосылках.
Вкратце изложим его суть. Государст­венная
бюрократия как рациональный максимизатор
собственной выго­ды стремится к
увеличению собственного бюджета и
масштабов кон­кретной управленческой
организации.3
Эти цели на определенном этапе

3
Такой подход к оценке деятельности
государственной бюрократии и
государствен­ного управления подробно
изложен в ставшей уже классической
работе В.Нисканена «Бюрократия и
представительное правление» (Niskanen,
1971}.

118

экспансии
бюрократии становятся для общества
крайне неэффективны, поскольку, как
писал почти двести лет тому назад О.
Конт, чиновник «существует только за
счет производства трудящихся классов;
и что все, что он потребляет, отобрано
у производителей» (Comte,
1817, 29-30). Социальная
эффективность в данном случае определяется
как раз­ница между произведенным
данной организацией общественным
про­дуктом и затратами общества на
ее содержание. Безусловно, такая
трак­товка термина связана с предыдущей,
однако она должна быть рассмот­рена
как вполне самостоятельная, поскольку
предусматривает более частный уровень
анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу:
«Говоря об эффективности, мы должны
отделить вопрос, какой из этих двух
ме­ханизмов является наиболее
эффективным, от вопроса, в какой мере
бюро или политические программы должны
наиболее эффективно орга­низовывать
свою деятельность» (Цит. по: Сморгунов,
1998, 26)

Однако
все вышеприведенные подходы актуализируют
проблему распределения ресурсов и
методологически ближе к политической
эко­номии или менеджменту организаций
(в последнем случае). Поэтому попытаемся
дать собственное определение понятия
«социальная эффек­тивность».

Социальная
эффективность — это
функция минимизации тран-сакционных
издержек. Она непосредственно связана
с эффективной работой механизма
координации социальных взаимодействий.
Наш подход к концептуализации понятия
«социальная эффективность» стро­ится
на следующих основных предпосылках:

•
социальная
эффективность администрации заключается
в уменьшении на макроуровне политической
неопределенности, форму­лировке
четких «правил игры» и контроле за их
исполнением;

•
социальная
эффективность тем выше, чем больше
вложения общества в наращивание
потенциала государства, определяемого
как «способность эффективно проводить
и пропагандировать коллективные
мероприятия» (Государство
в меняющемся мире. Отчет всемирного
банка, 1997, 9);
при этом важно подчеркнуть, что речь
идет не о количе­ственном экстенсивном
увеличении мощи государства
(бюрократиче­ского аппарата, армии,
полиции и т.д.), а о поиске качественно
иных способов организации
административно-государственного
управления;

•
ключевым способом
повышения потенциала государства и
со­ответственно социальной эффективности
как результата использования этого
потенциала, является создание эффективной
системы норм и пра­вил, проясняющих
социальные взаимодействия и ограничивающих
рис-

119

ки
различного рода. (В этом случае нас
интересует влияние на эффек­тивность
государственной политики и экономики
неэкономических факторов, определяемое
через величину трансакционных издержек.
Со­ответственно, чем выше социальная
эффективность, тем меньше затра­ты
общества на трансакционные издержки
(издержки обмена). Для со­временных
постиндустриальных обществ вопрос
возрастания трансак­ционных издержек
стоит достаточно остро, так как их рост
определяет­ся ростом сложности
контрактных отношений, углублением
разделения труда, увеличением количества
инноваций. Не менее (а пожалуй, даже
более) актуален он для так называемых
переходных обществ, в особен­ности
России и стран бывшего СССР. Здесь рост
трансакционных из­держек определяется,
скорее, иными причинами: потерей
ориентиров социального взаимодействия,
исключительно низким уровнем доверия
к правительству, политикам, деловым
партнерам, неразвитая информаци­онная
система и т.д.)

Данное
определение имеет по крайней мере три
преимущества. Во-первых, оно позволяет
оценивать социальную эффективность
вне зави­симости от уровня анализа:
на уровне сообществ государств, отдельных
национальных государств, организаций,
их подразделений и т.д. Во-вторых, оно в
значительной степени позволяет избежать
идеологиче­ской окраски, оставаясь
нейтральным по отношению к различным
фор­мам координации взаимодействий
рынку, иерархии и прочим. Наконец,
в-третьих, оно одинаково применимо к
оценке управления как в част­ном, так
и в общественном секторах.

Изменение
акцентов в административно-государственном
управле­нии с процесса и правил на
качественное удовлетворение потребностей
клиентов повлекло за собой введение
новых индикаторов эффективно­сти
административно-государственного
управления: уровня удовлетво­рения
граждан предоставляемыми услугами,
уровня доверия к цен­тральному
правительству и местной администрации,
степени вовлече­ния в процесс принятия
решений и т.д. Это, в свою очередь,
потребова­ло изменений управленческой
культуры и формирования нового стиля
работы.

В
качестве итога данной главы можно
отметить, что исследование эффективности
государственного управления как в
России, так и за ру­бежом складывается
в конце XX
в. как самостоятельное научное
на­правление, в котором при различии
подходов имеется ряд общих поло-

жений
и исследовательских тенденций: признание
инноваций в сфере административно-государственного
управления как ключевого фактора
повышения ее эффективности, необходимость
перемещения внимания исследователей
с технико-экономических сфер реформирования
на со­циально-политические, признание
за последними более высокого по­тенциала
развития, необходимость концептуализации
понятия «соци­альная эффективность»
и поиск методов ее измерения и, наконец,
поиск моделей социально-эффективного
государственного управления.

ЛИТЕРАТУРА

Брю
С. Л.,Макконелл Р. Экономикс.
М., 1996.

СтиглицДж.
Экономика
общественного сектора М., 1997.

Сморгунов
Л. В. Консолидация
демократии и проблема формирования
эффективного государства в России //
Вестник СПбГУ. Сер.6.
1998. вып.2.

A.
le Pars L’Etat
efficace. Paris, 1985.

CoMe
Au. De
Г
Organisation Sociale Consideree dans ses Rapports avec les Moyens de
Subsistence des Peuples // Le Censeur Europeen 2, 1817.

Epstein
P.D. Using
Performance Measurement in Local Governments: A Guide to Improv­ing
Decisions, Performance, and Accountability.-Denver, 1988.

Lane
J.-E, The
Public Sector. Concepts, Models and Approaches. London, 1993.

Niskanen
W.A. Bureaucracy
and Representative Government. Aldine-Atherton, 1971.

Simon
H,, Smithburg D., Thompson V. Public
administration New York, 1950.

Simon
H. The
proverbs of administration // Public administration review. 1946, №
6.

TaylorF.
Principles
of Scientific Management. — Harper: New York, 1911.

Waldo
D. Public
Administration // International Encyclopedia of the Social Science/
D.Sills (ed.) Vol.13,
New
York,
1968.

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

Эффективность
государственного управления, социальная
эффективность, эффек­тивность «бюро»,
стандарты изменения эффективности,
производительностиь, степень эффективности
функционирования государства.

КОНТРОЛЬНЫЕ
ВОПРОСЫ

1.
Сформулируйте понятие «эффективность»
с точки зрения микроэкономического
анализа.

2. Какие виды
эффективности выделяют в административной
теории?

3.
Как определяли понятие «эффективность»
представители «классической школы» в
административной теории?

4. Каково соотношение
понятий «эффективность» и «рациональность»
в админист­ративной теории?

5. Дайте определение
социальной эффективности государственного
управления?

6. Что такое
трансакционные издержки и как они
связаны с эффективностью госу­дарственного
управления?

121

120

Настоящая
глава посвящена рассмотрению содержания
государст­венной политики как целостной
системы. Такой подход способствует
выявлению основных институциональных,
процессуальных и иных ее компонентов
и позволяет студентам составить полное
представление об этом сложнейшем
политическом феномене. Вместе с тем
раскрытие содержания системы
государственной политики дает возможность
пока­зать сложную и противоречивую
диалектику становления ключевых
институтов, новых принципов и методов
современной политики Россий­ского
государства. Ведь сегодня, по словам
В.В.Путина, «мы находимся на этапе, когда
самая верная экономическая и социальная
политика дает сбои при проведении ее в
жизнь из-за слабости государственной
власти, органов управления» (Путин,
1999). Вышеизложенным
определяется структура главы, в которой
вначале будет рассмотрена сущность
государственной политики, а затем
освещено ее содержание и раскрыто
своеобразие таких ключевых элементов,
как принципы и методы.

6.1. Сущность
государственной политики

Рассмотрению
сущности и элементов содержания системы
государ­ственной политики уделяется
серьезное внимание в современной
поли­тико-социологической литературе.
Подобный интерес объясняется не только
постоянно возрастающим влиянием политики
на общественную жизнь, но и тем, что она
становится все более решающим фактором
управления социально-экономическими
процессами. В начале XX
в. М. Вебер определил существо политики
как сферу отношений и дея­тельности
по руководству (управлению) обществом.
При этом основным институтом политического
управления выступало и продолжает
оста­ваться государство, являющееся
выразителем всеобщих интересов в
политике и по этой причине исполняющее
интегрирующую роль в об-

122

ществе.
Поэтому и раньше, и в особенности в
настоящее время государ­ственная
политика по сравнению с политикой любой
другой политиче­ской организации
(партии, блоки, союзы) неизменно и
отчетливо выра­жает общие интересы
населения или граждан в целом, является
концен­трированным отражением
группового интереса. Этим она объективно
способствует поддержанию и воспроизведению
социально-полити­ческой целостности
общества. Вместе с тем для выполнения
такого предназначения государство
создает соответствующую систему-органов
и институтов власти, осуществляющих
разработку и реализацию госу­дарственной
политики. С учетом сказанного и само
определение общего понятия политики
должно отражать управленческую
составляющую. В политико-социологической
литературе данному требованию
соответст­вует следующее определение:
«Политика—
это способ организации общества с
помощью власти или по поводу власти, ее
функционирова­ния; процесс достижения
и поддержания целостности и одновременно
столкновения разных интересов, отношения
на основе группирования, выливающиеся
и в борьбу, и в компромисс; управление
обществом со стороны элиты на основе
институтов» (Белов,
1997, 12). В
приведенном понимании политики акцент
делается на ее управленском предназначе­нии,
которое в первую очередь проявляется
в управленческой деятель­ности
государства, т. е. в государственной
политике,

В чем же заключается
ее специфика?

Следует
сказать, что до сих пор и в определении
понятия «государ­ственная политика»,
и в классификации элементного состава
системы государственной политики, и в
освещении специфики государственной
политики современной России еще немало
открытых вопросов. В нашем случае,
учитывая то, что жанр учебника обусловливает
соответствую­щий формат повествования,
речь пойдет прежде всего не столько о
дис­куссионных проблемах рассматриваемой
темы, сколько об устоявшихся представлениях.
При этом важно специально акцентировать
внимание на логике анализа государственной
политики, суть которой будет состо­ять
в своеобразном восхождении от абстрактного
знания к конкретному, т.е. в теоретическом
продвижении от общего определения
государст­венной политики к освещению
признаков системы государственной
политики и раскрытию ее элементного
состава.

В
современной политико-социологической
литературе сложились различные подходы
к определению специфики государственной
полити­ки. Например, широко применяется
понятие «governance»,
интерпрети­руемое в зарубежной
политико-социологической литературе
как управ-

123

ленческая
деятельность государства. Однако в
отечественных публика­циях содержание
этого понятия освещено недостаточно.
Следует также отметить, что зачастую
зарубежные авторы вышеназванное понятие
отождествляют с категорией «public
administration»
(Мишелетти,
1998, 5).
Наконец, в научном обороте применяется
выражение «public
policy»,
которое зачастую также интерпретируется
как политика государства и других
публичных политических организаций по
удовлетворению по­требностей населения
(пит. по: Сморгунов,
1999, 262-269). В
силу ска­занного понятие «public
policy»
выражает не только содержание
госу­дарственной политики, но и
политико-управленческую деятельность
многочисленных институтов и органов
политической системы общества в целом.
Вместе с тем здесь следует подчеркнуть,
что в рассматривае­мых случаях речь
идет прежде всего о приоритетном
направлении управленческой деятельности
государства, предусматривающем актив­ное
использование потенциала правительственной
власти для активного регулирования
экономических, социальных и других
видов обществен­ных процессов.
Вероятно, по этой причине, такие
специалисты в данной области знаний,
как И.Шаркански, Ж.-Э. Лейн и другие,
определяют государственную политику
через деятельность правительства по
подго­товке и исполнению набора
политических решений относительно
раз­мещения общественных ресурсов,
производства, распределения и
пере­распределения общественных благ
{Сморгунов,
1999, 264).

В
соответствии с вышеизложенным
государственная
политика есть
политический процесс управленческого
воздействия институтов государства на
основные сферы общества, опирающийся
на непосредст­венное применение
государственной власти как при разработке,
так и при осуществлении стратегии и
тактики регулирования функционирова­нием
и развитием_экономики, социальной сферы
и других подсистем общества посредством
размещения ресурсов, распределения,
перерас­пределения общественных благ
и других мер,

В
современной литературе по политической
социологии опублико­вано немало работ
по общим вопросам государственной
политики в области экономики, социального
развития, культуры и т. д. Однако при
этом незаслуженно обойден вниманием
вопрос о составе основных ком­понентов
содержания системы государственной
политики. Трудность здесь состоит в
том, что до настоящего времени ученые
имеют разные мнения не только о том, что
такое «система государственной политики»,
но и о содержании категории «система».
Учитывая принципиальное значение
современного понимания перечисленных
понятий, можно

124

сослаться
на устоявшееся мнение по данной
проблематике. Так, в отно­шении
специфики понятия «система» целесообразно
учесть мнение Е.Б. Агошковой и Б.В.
Ахлибинского, согласно которому
«определение системы должно включать
в себя не только совокупность, композицию
из элементов и отношений, но и целостное
свойство самого объекта, относительно
которого строится система» (Агошкова,
Ахлибинский, 1998,178).

С
учетом сказанного система государственной
политики представ­ляет собой не
простую сумму тех или иных элементов,
а целостную их совокупность, диалектическое
взаимодействие которых с необходимо­стью
создает новые интегральные качества,
которых нет в каждом из отдельных
компонентов ее составляющих. Эту мысль
необходимо под­черкнуть специально
для того, чтобы отчетливо увидеть, что
базовым признаком рассматриваемой
системы является интегральная
целост­ность, или интегральное
единство, а специальными признаками —
инте­гральные свойства и закономерности
(Кузьмин,
1980, 257). Следова­тельно,
говоря о системе государственной
политики, следует подразуме­вать не
простую сумму компонентов ее содержания,
но именно инте­гральные единство,
целостность и свойства, наличие которых
превраща­ет ее в самостоятельный
объект изучения. Для освещения названных
свойств системы государственной политики
уместно сначала дать клас­сификацию
элементов ее содержания.

В
современной политико-социологической
литературе одной из принятых научных
позиций является выделение во всякой
системе вещ­ных, процессуальных,
человеческих и духовных компонентов
(Афанась­ев,
1977, Т). С учетом
такой классификации учеными высказывается
предложение вычленять в содержании
системы государственной поли­тики
субординированную «пирамиду влияния»,
включающую в себя четыре разновидности
структур: «властную подструктуру»,
«околовла­стную подструктуру»,
«средний класс элементов управления»
и «управ­ляемый объект» (Кузьмин,
1996. 77-79).

Обобщая
все имеющиеся в современных работах
положения, мож­но выделить следующие
основные виды компонентов системы
государ­ственной политики:
субстанциональные, человеческие,
институциональ-ные,_процессуальные и
духовные. Что же касается объектов
управленче­ского воздействия, то нет
оснований причислять их к внутренним
ком­понентам системы политики. Они
являются внешними объектами влия­ния
со стороны названной системы политики,
на которые направлено ее управленческое
воздействие. При этом общим правилом
здесь является

125

то,
что «все параметры субъекта управления
определяются в конечном счете объектом,
ориентированы на то, чтобы обеспечить
эффективное воздействие на объект,
достижение определенной цели» (Афанасьев,
1977. 77).

Что же представляют
собой перечисленные выше компоненты?

По
сложившемуся мнению, исходным и
субстанциональным эле­ментом системы
государственной политики выступает
власть, или «вла­стная подструктура».
Как известно, власть государства имеет
импера­тивный характер. Благодаря
этому она находится как бы в центре
систе­мы политики. А вокруг нее на
властных и околовластных орбитах
рас­полагаются остальные компоненты
ее содержания. Императивный ха­рактер
государственной власти предполагает
применение широкого круга мер и способов
принуждения и насилия для осуществления
преду­смотренных законом процессов
управленческого воздействия на обще­ство
и его подсистемы по вопросам размещения
ресурсов, распределе­ния, перераспределения
общественных благ и т. д.

Забегая
немного вперед, можно заметить, что
институциональным измерением
государственного принуждения выступают
силовые органы правительства (МВД,
спецслужбы, прокуратура и др.) и специальные
учреждения (например, тюрьмы, исправительные
учреждения и др.).

В
качестве субъектов системы государственной
политики обычно прежде всего называют
народ той или иной страны как источник
госу­дарственной власти. Однако в
демократическом обществе народ
осуще­ствляет свою власть преимущественно
опосредованно через многооб­разные
группы избираемых на выборах депутатов
всех уровней, руково­дителей
исполнительной власти (президента,
губернаторов и др.) и на­значаемых ими
профессиональных управленцев-чиновников,
именуе­мых по терминологии Вебера
классом бюрократии. В свете сказанного
человеческие компоненты системы
государственной политики пред­ставлены
руководителями государства и его
основных институтов, а также классом
профессиональных управленцев, который
обычно назы­вают государственными
служащими, или бюрократией. Последняя
функционирует в разных институтах и на
разных этажах законодатель­ной,
исполнительной и судебной власти как
по вертикали, так и по гори­зонтали.
Вместе с тем к субъектам государственной
политики право­мерно относить различные
виды политических элит: от высшей
госу­дарственной, до региональных и
местных, в которые входят наделенные
полномочиями государственной власти
лидеры. Опосредованно на госу­дарственную
политику в современном обществе влияют
также экономи-

126

ческая,
финансово-банковская элиты и разнообразные
группы влияния и интересов. Например,
в последние годы правления Б.Н. Ельцина
на политику государства весьма
значительное влияние оказывали так
назы­ваемые «Олигархи» и «Семья».

Перечисленные
субъекты, как отмечалось выше, функционируют
в составе определенных государственных
институтов и органов, которые относятся
к институциональным компонентам системы
государственной политики. Особый статус
имеет прежде всего институт главы
государст­ва, администрация которого
осуществляет общегосударственные
функ­ции-задачи во всех сферах
социально-экономической и духовной
жизни общества. Среди таких функций-задач
приоритетное значение имеет выработка
общенациональной стратегии развития
страны. Также по функциональным
характеристикам выделяются государственные
инсти­туты общей компетенции, которые
действуют в системе законодатель­ной,
исполнительной и судебной власти, в
регионах и на местах. Такие институты,
как, например, правительство страны,
администрации горо­дов, областей и
другие, решают в единой увязке
многочисленные эко­номические,
социальные и другие задачи. То же
относится и к высшим судебным органам,
принимающим к рассмотрению дела в
пределах своей компетенции. Наконец,
отдельное место занимают государствен­ные
институты, имеющие узкую специализацию.
На высшем государст­венном уровне в
правительствах выделяются, например,
институты су­губо экономического
блока, к которым относятся министерства
эконо­мики, финансов, налогов и др. К
социальному блоку относятся мини­стерства
здравоохранения, социальной защиты,
образования и т.д. Ана­логичным образом
обстоит дело в системе законодательной
власти, так как во всяком парламенте, в
том числе и в российском, имеются
комите­ты, комиссии и подкомитеты
сугубо экономического, социального,
во­енного, международного и иного
профиля. Понятно, что в равной степе­ни
сказанное относится и к институтам
судебной власти. Хотя, напри­мер, если
в России действует Конституционный
Суд, рассматривающий в пределах своей
компетенции дела по обращениям граждан
и организа­ций, то в США полномочия
такого рода имеет Верховный суд страны.

Предложенную
классификацию институциональных
компонентов можно дополнить градацией
институтов и учреждений системы
госу­дарственной политики, функционирующих
отдельно в составе законода­тельной,
исполнительной и судебной власти. Но
это будет в некоторой мере повторением
уже изложенного. Специально следует
сказать лишь о таких политических
институтах, как партии, которые
непосредственно в

127

систему
государственной политики не входят, но
оказывают весомое влияние на ее выработку
и осуществление через фракции в парламенте
или посредством групп влияния в
правительстве. Если в развитых стра­нах
мира политические партии лоббируют
свои интересы, как, напри­мер, в США,
на основе специальных законов о лоббизме,
то в современ­ной России, как известно,
такой цивилизованный механизм только
еще начинает складываться. Правда,
сформированная после выборов 19 января
1999 г. Государственная дума России
третьего созыва с первых дней своей
деятельности продемонстрировала, что
сделан весьма серь­езный шаг в
институцианализации лоббизма. Как
известно, на выборах по партийным спискам
в парламент прошли шесть политических
орга­низаций. Победителем стала КПРФ,
получившая 24,29% голосов изби­рателей.
Второе место заняло движение «Единство»
— 23,32%. Третье место получил блок
«Отечество— Вся Россия»— 13,33%. На
четвер­том месте оказался блок «Союз
правых сил» — 8,52%. На пятом мес­те —
«Блок Жириновского» с 5,98%. Наконец,
замыкает список «Объе­динение Яблоко»,
набравшее 5,93% (Российская
газета. 1999. 31 дек.). В
рассматриваемом случае представляет
интерес то, что Правительство страны
сумело пролоббировать уже на первом
заседании Госдумы соз­дание
парламентского блока из лояльного ему
«Единства» и КПРФ, которые сумели
распределить между собой все ключевые
посты в руко­водстве парламентом и
его комитетов. Тем самым Правительство
полу­чило вполне управляемое
парламентское большинство, способное
осу­ществлять его волю и интересы.

Говоря
об институциональных компонентах
системы государствен­ной политики,
следует также упомянуть об институте
права, о много­численных юридических
и правовых нормах, воплощенных в
конститу­циях стран, конституционных
законах, кодексах, сводах нормативных
документов и др. Невозможно переоценить
значение таких компонентов в регулировании
экономических, социальных и других
видов общест­венных процессов. В
современной России цивилизованные
институты права только начали складываться.
Импульс этому процессу дала Кон­ституция
страны, принятая 12 декабря 1993 г. Однако
пока еще сделаны только первые шаги в
деле формирования системы правовых и
юриди­ческих норм, необходимой для
проведения эффективной государствен­ной
политики. Для сравнения, например, в
Германии уже давно сущест­вует
специальный свод законов, именуемый
«Социальный кодекс», в который сведены
и кодифицированы законы и другие
нормативные акты, необходимые для
проведения активной социальной политики
го-

128

сударства.
В России пока такая работа только
планируется комитетом по социальной
политике Совета Федерации страны. Своего
часа ожидают также Земельный, Трудовой
и другие необходимые обществу кодексы
и конституционные законы, которые уже
давно разрабатываются в парла­ментских
комитетах.

Существенную
роль в разработке и реализации
государственной политики имеют
процессуальные компоненты, которые
характеризуют многообразие структурных
связей и отношений субъектов и институтов
государственной власти. Совокупность
многообразных взаимоотноше­ний между
ними, связанных с регулированием
экономическими, соци­альными и другими
процессами, осуществляется упорядочение
и охва­тывается полным управленческим
циклом. Последний включает в себя
следующие стадии и операции: выработку
и принятие того или иного политического
решения об управленческом воздействии,
главным эле­ментом которого выступает
целеполагание; организацию выполнения
политического решения; регулирование
и корригирование объекта по­литического
управления; учет и контроль за исполнением
политическо­го решения и, наконец,
обобщение результатов реализации той
или иной политики. Первостепенное место
в названном полном управленческом цикле
занимает процесс выработки и принятия
политиками управленче­ского решения.
Он включает в себя не только изучение
объекта полити­ческого управления,
но и целеполагание — разработку «дерева
целей» политики, а также определение
основных принципов, методов, техноло­гий
и средств реализации поставленных
целей.

В
управлении и политике первостепенное
значение имеет разработ­ка дерева
целей, которое в научной литературе
определяется как «ран­жировка целей
по степени их значимости, роли в достижении
главной цели, согласовании и подчинении
целей. На вершине иерархии целей системы
— главная цель, средством достижения
которой являются ме­нее важные цели,
цели нижележащего уровня» (Афанасьев,
1978, 60), Таким
образом, дерево целей любого вида
государственной политики формируется
по общему правилу, предусматривающему
конкретизацию и ранжировку целей от
высших к низшим и установление между
ними определенной соподчиненности и
иерархии по степени значимости и
масштабности. В равной степени это
относится к экономической, соци­альной
и другим видам политики государства.
Так, высшие цели соци­альной политики,
как правило, находят отражение в
конституциях циви­лизованных стран,
а также в различных международно-правовых
доку­ментах. Речь идет о статьях 22-29
Всеобщей декларации прав человека,

129

о
статье 55 Устава ООН, о статьях 1-а и 1-6
Устава Совета Европы, на­конец, о
положениях Пакта об экономических,
социальных и культур­ных правах. Что
касается национальных законодательств,
то, например, в Германии социальные цели
зафиксированы в статье 20 Основного
Закона (GG)
страны. В России высшая цель записана
в статье 7 Консти­туции страны и
заключается в создании условий,
«обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека». Что
касается ниже­лежащих целей, то они
достаточно полно в свое время были
изложены в правительственной «Программе
социальных реформ в Российской Фе­дерации
на период 1996-2000 годов», в которой сказано,
что «стратеги­ческими целями социальной
политики являются:

-достижение
ощутимого улучшения материального
положения и условий жизни людей;

—
обеспечение эффективной занятости
населения, повышения каче­ства и
конкурентноспособности рабочей силы;

.-гарантия
конституционных прав граждан в области
труда, соци­альной защиты населения,
образования, охраны здоровья, культуры,
обеспечения жильем;

-переориентация
социальной политики на семью, обеспечение
прав и социальных гарантий, предоставляемых
семье, женщинам, детям, молодежи;

— нормализация и
улучшение демографической ситуации,
снижение смертности населения, особенно
детской и граждан трудоспособного
возраста;

-существенное
улучшение социальной инфраструктуры»
(Россий­ская
газета, 1997, 12 марта).

В
современных условиях, когда, по словам
В.В.Путина, «ситуация требует от нас
большей степени государственного
воздействия на эко­номические и
социальные процессы», социальная
политика особенно остро нуждается в
такого рода выверенном дереве целей
(Путин,
1999).

6.2. Принципы и
методы государственной политики

Наряду
с целями весьма заметное место в системе
государственной политики занимают
политико-управленческие принципы,
под
которыми в политико-социологической
литературе понимают базирующиеся на
знании законов функционирования и
развития общества основопола­гающие
правила деятельности органов, институтов
и людей по управле­нию общественными
сферами (Василии.,
1982, 104}. Принципы
государ-

130

ственной
политики подразделяются на общие и
частные (специфиче­ские). Первые
применяются во всех видах политики
государства и име­ют общезначимый и
универсальный характер. В отечественной
литера­туре к ним относят принципы
объективности, конкретности, основного
звена, оптимальности и др. (Афанасьев,
1977, 252). Ко
вторым принято причислять принципы,
применяемые в управлении отдельными
сферами либо используемые только в
государственной политике, политике
поли­тических партий и
общественно-политических организаций.
В нашем случае следует прежде всего
называть перечисленные выше общие для
всех видов государственной политики
принципы. После этого уместно сказать
о специфических принципах, применяемых
в экономической или социальной политике
государства. Прежде всего есть мнение
о том, что в политическом процессе
воздействия государства на различные
сектора общественной системы жизненно
важен принцип «демократической
ответственности, основанной на обратной
связи» (Линд,
1998, 11). По
другому утверждению, в условиях рыночной
демократии государство обязано
руководствоваться такими принципами,
как: неприкосновен­ность личности и
собственности, социальная справедливость,
федера­лизм, стабильность общества
(May,
1999, 30-39). Интерес
в рассматри­ваемом случае представляют
десять признаков административного
(го­сударственного) управления, по
своему содержанию мало отличающих­ся
от принципов политики (Сморгунов,
1998, 6-7). Среди
них обращает на себя внимание такой,
например, признак (принцип), как разделение
задач административного управления на
функционально определенные сферы,
который правомерно рассматривать в
качестве основополагаю­щего правила
деятельности институтов государственной
политики (там
же).

Наконец,
можно привести еще одну точку зрения,
согласно которой выделяется восемь
главных принципов государственного
управления и политики, следование
которым отвечает ценностям демократии:
консти­туционность правительства
(constitutional);
народовластие (popular);
подотчетность (accountability);
эффективность (effectiveness);
откры­тость (openness);
адекватная реакция на внешнюю среду,
или восприим­чивость (responsiveness);
соответствие процессуальным нормам
(due
process);
разделение властей (separation
of
powers)
(Мшиелетти,
1998, 8-9). Приверженность
названным принципам позволяет обсуждать
важ-, ные теоретические и практические
вопросы, касающиеся доступа к при­нятию
решений, способов принятия решений, а
также обеспечения об­щественными
благами и качества демократии. Особое
значение здесь

131

придается
принципам народовластия и конституционности,
первый га которых означает, что
правительство служит интересам народа
и при­влекает его к участию в управлении,
а второй предполагает, что прави­тельство
в своей деятельности должно руководствоваться
интересами всего народа, власть должна
быть объектом регулирования и разделять
ответственность за благосостояние
общества вместе с гражданским обществом
(там
же, 9). Среди
других принципов, следование которым
особенно актуально для современной
государственной политики России,
заслуживает внимания принцип
восприимчивости государственной
по­литики, согласно которому
государственная администрация обладает
полученным от народа политическим
мандатом на управление общест­вом, а
сами граждане располагают широкими
возможностями для уча­стия в
управленческом процессе и в решении
вопросов функционирова­ния
правительственных институтов. При этом
состав государственных органов управления
должен отражать структуру населения
страны (там
же, 10-11).

Перечисленные
принципы имеют самое непосредственное
отноше­ние ко всем основным видам
государственной политики в переходном
обществе, к которым в полной мере
относится и современная Россия. Однако
если в развитых зарубежных странах
данные принципы уже давно стали
повседневной управленческой реальностью,
то для деятель­ности российских
правительственных институтов характерно
лишь их первичное освоение и переоткрытие.

Наконец,
завершая рассмотрение специфических
правил деятельно­сти субъектов и
институтов власти, следует сказать
относительно прин­ципов, применяемых
в отдельных видах государственной
политики. Здесь основной интерес
представляют принципы социальной
политики. Эти принципы характеризуют
основополагающие правила деятельности
институтов и органов государственной
власти по регулированию соци­альными
процессами на основе знания требований
закономерностей их функционирования
и развития.

В
научной литературе к базовым принципам
социальной политики государства одни
авторы относят, во-первых, приоритет
прав человека и его свобод; во-вторых,
солидарность; в-третьих, социальную
поддержку (Роик,
1996, 9). Другие
ученые добавляют к названным еще принципы
социальной справедливости, социального
партнерства и солидаризма (Торлопов,
1999, 256-258; Безвербный, 1996, 15; Роговин, 1980,
38). В
отношении содержания названных принципов
можно отметить, что особую актуальность
среди них имеют те из них, по которым
уже устоя-

132

лись
научные представления. Так, в основе
социальной
справедливости находятся
социальные права людей на труд,
образование, социальное обеспечение и
защиту. В соответствии с этим данный
принцип предпи­сывает институтам и
органам власти добиваться в социальной
сфере минимизации разрыва между мерой
социальных ожиданий граждан и мерой
общественного воздаяния. Принцип
социального
партнерства предусматривает
оптимальное взаимодействие субъектов
и институтов социальной политики, т. е.
управляющих и управляемых в реализации
социальных целей. Наконец, принцип
социального
солидаризма преду­сматривает
взаимную ответственность властей,
работодателей и наем­ных работников
за социальную стабильность и гармонизацию
отноше­ний между ними и обществом в
целом.

Нет
сомнения, что перечисленные принципы
должны составлять основной арсенал
современной социальной политики
государства в переходном российском
обществе. Хотя реальные ресурсы и
возможно­сти для практического
следования их требованиям в общественной
жиз­ни в настоящее время весьма
ограничены. Аналогичным образом обсто­ит
дело с частными принципами экономической,
национальной, куль­турной и других
видов государственной политики. Они,
как следует из вышесказанного, дополняют
арсенал применяемых в политике общих
и других принципов (см.: Слепенков,
Аверина, 1993; Иванова, 1996 и др.).

Наряду
с принципами ведущую роль в осуществлении
эффективной государственной политики
играют такие значимые компоненты ее
со­держания, как методы
управления.
Под методом управления/политики обычно
понимают способы организующего и
регулирующего воздейст­вия субъектов
и институтов управления на управляемые
объекты, опре­деления условий их
оптимального функционирования и
развития, при­ведения в соответствие
с требованиями присущих им закономерностям
(Василик,
1982, 114). Методы
подразделяют также на общие и частные
в соответствии со сферами их применения.
Среди современных методов, используемых
в системе государственной политики,
существенную роль играет программно-целевой
метод, позволяющий объединить в единый
комплекс средства и ресурсы финансового,
материального, организаци­онного и
иного рода для «точечного» решения
актуальных экономиче­ских, социальных
и иных задач. О специфике и структуре
такого рода программ как о директивных
документах, содержащих целостную
сово­купность взаимосвязанных
экономических, технологических,
организа­ционных и иных мер достижения
поставленных целей, достаточно мно­го
сказано в современной литературе (см.:
Иванова,
1996, 81—96; Мото-

133

рин,
1991; Торлопов, 1999, 258-259 и др.). Любопытно
заметить, что первый опыт современного
использования программно-целевого
метода в нашей стране имел место в 80-е
годы, когда были приняты к исполне­нию
знаменитые «Энергетическая программа
СССР», «Продовольствен­ная программа
СССР на период 1982-1990 годов», «Программа
разви­тия производства товаров
широкого потребления и услуг» и др.

В
современной России этот метод также
находит весьма широкое применение.
Только из федерального бюджета в 1999 г.
было профи­нансировано более ста
различных экономических, социальных и
других программ, среди которых, например,
в области социальной политики самой
крупной является уже упоминавшаяся
«Программа социальных реформ в Российской
Федерации на период 1996-2000 годов». Не
меньшее количество целевых программ
намечалось финансировать из государственного
бюджета страны в 2000 г. (см.: Российская
газета, 2000,
5янв.).

Наряду
с программно-целевым методом в последние
годы в госу­дарственной политике
начинают применяться информационно-менеджериальные
методы, методы по технологиям PR.
К последнему, думается, можно отнести
практику так называемого социального
«три-партизма», т.е. генеральных соглашений
между правительством, рабо­тодателями
и профсоюзами, выступающими выразителями
интересов наемных работников, об условиях
оплаты, охраны и стимулирования труда,
а также по многим другим социальным
вопросам. В России уже действует третье
такое соглашение. Первое было подписано
29 декабря 1995 г., второе было опубликовано
26 февраля 1998 г. Ныне уже дейст­вует
подписанное 16 декабря 1999 г. третье
Генеральное соглашение (Российская
газета, 1999, 31 дек.). Его
отличительной особенностью является
подробное изложение в специальных
разделах основных целей, принципов и
методов согласованной деятельности
Правительства, профсоюзов и работодателей
в области государственной экономической
и социальной политики.

В
завершение следует упомянуть ваучерный
метод социальных пла­тежей, применяемый
во многих развитых странах мира. Данный
метод предусматривает, что каждый
получатель социальных трансфертов
от­крывает специальный счет, на который
перечисляются средства, исполь­зование
которых возможно только целевым
назначением через специальные,
уполномоченные правительством фирмы,
имеющие соот­ветствующие лицензии.
В результате получатель средств имеет
возмож­ность выбирать между различными
фирмами и службами. Еще один

134

социальный
метод из того же ряда в развитых странах
называется кон­трактным. Его отличие
от ваучерного состоит в том, что он
предусмат­ривает обязательное
заключение контракта между получателем
транс­фертов и фирмами, оказывающими
социальные услуги. Он не предпола­гает
открытие специальных счетов, но
накладывает на фирмы жесткие обязательства
по выполнению принятых ими на себя
социальных обяза­тельств перед
гражданами.

Еще
одной разновидностью элементов содержания
системы госу­дарственной политики,
оказывающих весьма существенное
воздействие на ее целевую стадию,
принципы и методы, являются духовные
компо­ненты. Речь идет в первую очередь
об экономических, социальных и иных
интересах, потребностях, ценностях.
Названные духовные компо­ненты находят
воплощение в целевых установках,
программах и иных аспектах государственной
политики. Такое воплощение осуществляется
как посредством артикулирования
интересов, т.е. их преобразования в ясные
и четкие политические положения, так и
через их афегирование, представляющее
собой согласование частных, фупповых
и общих инте­ресов на основе общезначимых.
В равной степени сказанное относится
и к другим видам духовных компонентов
государственной политики.

Итак,
целостная совокупность всех
субстанциональных, человече­ских,
институциональных, процессуальных и
духовных компонентов (субъекты, институты,
цели, принципы, методы, интересы,
потребности и др.), консолидированных
на основе императивной государственной
власти для политического управления
экономикой, социальной и иными сферами
общества, представляет собой систему
государственной поли­тики. Данная
система, опираясь на познанные законы,
тенденции и закономерности функционирования
и развития управляемых объектов,
осуществляет в обществе те или иные
виды политики, упорядочивает и
гармонизирует общественные отношения
и процессы, придает им дина­мическое
равновесие и устойчивость.

В
свете сказанного представляет интерес
еще один вопрос, касаю­щийся классификации
основных видов государственной политики.
В современной политико-социологической
литературе существует не­сколько
критериев, на основе которых выделяют
разные виды государ­ственной политики.
Согласно наиболее распространенному
из них виды политики выделяются в
соответствии с характером объекта или
сферы управления. В соответствии с этим
политический процесс управленче­ского
воздействия государства на экономику
является экономической политикой, на
социальную сферу — социальной политикой
и т. д. Эти

135

виды
политики находятся в отношениях глубинной
взаимосвязи друг с другом, и ни одна из
них без взаимодействия с другими не
может осу­ществить свои цели.

Другой
критерий отражает направленность
действия власти по вер­тикали или
горизонтали. В первом случае речь идет
о функционально-отраслевом политическом
управлении, характеризующем вертикаль
соподчиненности от центральных
(федеральных) институтов власти до
местных объектов воздействия. Во втором
случае осуществляется управ­ленческое
воздействие на объекты политики со
стороны субъектов и институтов
государственной власти. Речь идет об
объектах, не имеющих центрального
подчинения.

Еще
один критерий — масштаб охвата
управленческим воздействи­ем той или
иной территории — дает основание
выделять центральную (федеральную),
региональную и муниципальную политику.
Эти виды политики государства нельзя
смешивать с предыдущими, ибо у них разная
природа. Имеются и другие подходы к
классификации основных видов
государственной политики. Однако,
несмотря на различия между перечисленными
видами, все они предусматривают
использование по­тенциала госвласти
и всего элементного состава системы
государствен­ной политики.

В
современном переходном российском
обществе приоритетными видами
государственной политики в первую
очередь выступают эконо­мическая и
социальная политика, от действенности
и эффективности которых зависит
осуществление стратегии постсоциалистической
мо­дернизации страны. Обращение к
реальной практике осуществления
названных видов политики в нынешних
условиях не оставляет сомнения в том,
что они в настоящее время начинают
приобретать более внятный и осмысленный
характер. Данное обстоятельство отмечают
многие ав­торы, Характерные особенности
современной политики государства весьма
лаконично выразил В.В.Путин, подчеркнувший,
что сегодня государственная власть
должна стать «эффективным координатором
экономических и социальных сил страны,
выстраивающим баланс их интересов,
определяющим оптимальные цели и параметры
обществен­ного развития, создающим
условия и механизмы их достижения»
(Пу­тин,
1999).

136

6.3. Государственная
экономическая политика

Специфика
положения государства состоит в том,
что оно как суве­рен или носитель
власти само принимает законы и
административные акты, которыми
руководствуются другие экономические
субъекты и из которых могут возникнуть
гражданско-правовые отношения независимо
от воли других хозяйствующих субъектов.
Государство пользуется им­мунитетом
и сохраняет властные функции даже тогда,
когда вступает в построенные на началах
равенства гражданско-правовые отношения
как обычный хозяйствующий субъект. Цель
участия государства в граждан­ском
обороте — эффективное отправление
публичной власти, т.е. вы­полнение
определенных общественнозначимых
функций. Одной из раз­новидностей
этих функций выступает государственная
экономическая политика. Государственный
сектор обычно дополняет частный сектор
и производит общественно значимые
товары и услуги. Рыночная модель участия
государства в гражданском обороте, как
правило, исходит из монистической
концепции, когда основным и главным
участником та­ких отношений становится
казна (фиск,, бюджет). Однажды зафиксиро­ванное
равноправие фиска в отношениях со всеми
другими участниками гражданского
оборота в дальнейшем не нуждается в
пересмотре и соз­дает равные условия
игры другим экономическим субъектам,
находя­щимся в жестких отношениях с
бюджетом.

Особенности
государства как собственника, выразителя
коллектив­ной воли, участника сделок
и субъекта ответственности характеризуют
его как определенный тип капитала,
способного формировать собствен­ные
организационные формы. Их развитие и
представляет собой про­цесс
огосударствления, который влечет за
собой ненадлежащее исполь­зование
властных полномочий, мягкие отношения
с бюджетом, развитие системы государственного
посредничества в форме административного
регулирования.

Крайней
формой процесса огосударствления
выступает формиро­вание административной
предпринимательской монополии в странах
социализма. Идеологическим прикрытием
этого служила ложная посыл­ка о том,
что государственная собственность —
это общенародная соб­ственность,
закрепленная в Конституции СССР.
Государство, по опре­делению Ф.
Энгельса, является аппаратом насилия
(принуждения) одно­го класса над другим
(или обществом). Следовательно, по
определению собственность аппарата
принуждения по своей природе не является

137

общенародной,
а лишь выполняет общественные функции
с той или иной степенью демократизма.
Тотальное огосударствление превращает
государственный капитал в гигантского
посредника, особенно в той части
воспроизводства за счет бюджетных
средств, где государство не является
потребителем им произведенного товара.
Частный потребитель бессилен противостоять
государственной монополии, и его
единствен­ный выбор— смена
(трансформация) политической системы
с после­дующим разгосударствлением
экономики.

Политическая
задача переходного периода — привести
в соответст­вие соотношение собственности
и власти, поскольку многопартийная
система, основанная на демократических
свободах, может базироваться только на
рыночных отношениях при определяющей
роли частной соб­ственности. При этом
создание функционирующей рыночной
экономики как базы многопартийной
парламентской республики происходит
почти исключительно административными
средствами. Они используются для
разрушения старой и становлении новой
политической системы, а также при
формировании нового экономического
базиса. Применение админи­стративных
методов осуществляется в рамках нового
правового поля, где приоритет должен
быть передан гражданскому праву, а
государство должно превращаться из
монопольного предпринимателя, облеченно­го
властью, в относительно равноправного
экономического субъекта рынка.

Государственный
капитал, вступая в экономический оборот,
при­нимает различные организационные
формы. Данные организационные формы
используют различные схемы управления
и регулирования мак­роэкономикой.
Так государственная программа выступает
формой ис­пользования
государственно-монополистических
условий воспроизвод­ства. Государственная
программа представляет собой форму
реализации какого-либо государственного
(общественного) приоритета в социаль­ной,
экономической, военной и иной областях
за счет фискальных средств и использования
коммерческой базы монополий как
субподряд­чиков. Возникающий на основе
реализации программы государствен­ный
заказ создает устойчивые конкурентные
позиции подрядчикам: гарантированная
оплата, отсутствие конкурентных аналогов,
компенса­ции по НИОКР, льготы, налоговые
освобождения и т.д. Работа на госу­дарственный
заказ часто превращает компании в
монополистов, что типично для
административной экономики. Программа
носит времен­ный характер и при
достижении соответствующего приоритета
прекра­щается. Например, программа
НАСА «Апполон» была прекращена по-

сле
высадки астронавтов на Луну. Программа
не создает устойчивой долговременной
юридической и экономической связи
государства и монополий. Присвоение
доходов и выгод осуществляется раздельно
государством и монополиями. Появление
государственных программ в их развитых
формах можно отнести к концу XIX
— началу XX
в.

Владение
государственно-монополистическими
условиями воспро­изводства
осуществляется, на наш взгляд,
государственно-монополи­стическим
комплексом. Введение в экономический
оборот данного тер­мина как
организационной формы
государственно-монополистического
капитала является заслугой профессоров
СПбГУ А.А. Демина и Н.В. Раскова, согласно
которым: «Государственно-монополистические
комплексы представляют собой относительно
обособленную группу монополий
(структурообразующий элемент) и
государственных органов и учреждений
(институциональный элемент) в конкретной
области на­родного хозяйства, к которой
через сложную систему контрактов,
суб­подрядов и т.д. притягивается ряд
других корпораций различного уров­ня.
Функциональная взаимозависимость,
связи различных видов (дохо­дящие
порой до уровня достаточно жестких
взаимных обязательств, как в контрактных
системах) подчиняются в целом деятельности
участников комплекса единому ритму,
заставляют действовать как единый
орга­низм; капиталистическая
планомерность, существующая внутри
отдель­ных монополий, в рамках комплекса
поднимается на более высокий, межотраслевой
уровень» (Государственно-монополистические
ком­плексы, 7979).
Историческим периодом формирования
государственно-монополистических
комплексов были 60-80-е годы нашего века.

В
отличие от программ комплексы представляют
собой структуру, постоянно самовоспроизводящую
программы. Формируются они в тех отраслях,
где частотность воспроизведения программ
наиболее высока. Например, военно-промышленный
комплекс формируется на базе по­стоянного
воспроизводства военных программ. Как
структура, реали­зующая принципы
владения, комплекс характеризуется
наличием ле­гальной лоббистской
составляющей и криминальными коррупционными
или мафиозными (организованная
преступность) составляющими, яв­ляющимися
самостоятельными субъектами присвоения
доходов. Имен­но они обеспечивают
самовоспроизводство программ и
«необходимые» рыночные условия
существования капитала. Таким образом,
на наш взгляд, криминализация
государственной экономики имеет не
только объективные корни, но собственные
организационные формы существо-

138

139

вания.
Этим же объясняется и относительная
неэффективность борьбы с организованной
преступностью.

Формой
реализации распоряжения
государственно-монополисти­ческими
условиями воспроизводства является
свободная экономическая зона. Она
возникает на основе несовпадения
государственной границы с таможенной,
налоговой, инвестиционной и другими
границами государ­ства. В результате
формируются уникальные условия
воспроизводства, когда частный капитал
самостоятельно на данной территории
распоря­жается государственными
доходами. Свободная экономическая зона
превращается в своеобразную «черную
дыру», где государство, как пра­вило,
на какой-то срок отказывается в пользу
частного капитала от сво­их суверенных
прав на сбор налогов, таможенных пошлин
и т.д. Эффект от подобного дележа довольно
значительный. Так, Люксембург, став
свободной экономической зоной в ЕС, за
десять лет обогнал Швейца­рию по
абсолютным размерам притока иностранного
капитала. В мире в настоящее время
существует около 5 тысяч свободных
экономических зон разного правового
режима, являющихся главными точками
эконо­мического роста и концентрации
капитала. Данная организационная форма
государственно-монополистического
капитала становится важ­нейшим
фактором международной конкуренции.

Государственное
предприятие является формой реализации
отно­шений полной собственности на
государственно-монополистические
условия воспроизводства. Государственным
предприятием (унитарным или казенным)
считается юридическое лицо, учрежденное
государством в предпринимательских
целях или в целях выпуска общественно
значи­мых товаров (производства работ
или оказания услуг), имущество кото­рого
состоит в государственной собственности.
Учитывая многоуровне-вость государственной
собственности, к данной категории
примыкают и муниципальные предприятия,
образованные местными органами власти.
В условиях административной экономики
они были основой организа­ции
государственной предпринимательской
монополии, в то время как все другие
формы фирменной организации находилась
под запретом. Их экономическая экспансия
подчинена административному управлению,
чаще всего отраслевому, финансирование
и инвестиционные процессы определяются
возможностями государства.

Рассмотрение
экономической ситуации, постановка
целей и подбор средств, с помощью которых
можно было бы преодолеть разрыв между
тем, что есть, и тем, что должно быть,
происходит в рамках обществен­ного
представления о ценностях.

140

Высшей
целью любого потребительского общества
является увели­чение потребляемых и
производимых благ. Общественное благо
— по­нятие более широкое, чем
материальное благополучие. В нем наряду
с материальной составляющей содержатся
нематериальные компоненты: личное
счастье, удовлетворенность работой,
условиями быта, своим местом в обществе,
возможностями воспитания и образования
детей. Если говорить не об индивидуальном,
а об общественном восприятии жизни,
можно применить комплексное понятие —
общественное благо­получие. В программе
правительства В. Брандта в ФРГ оно
впервые было названо «качеством жизни».

Государственная
хозяйственная политика направлена не
на дости­жение абстрактного благополучия,
а на улучшение экономических па­раметров
жизни общества в рамках определенного
строя, его условий и возможностей. Иначе
говоря, чтобы достичь экономического
успеха, надо укреплять и совершенствовать
существующий строй.

Когда
в 30-х годах XX
в. стало ясно, что пожарные меры
государ­ственного вмешательства,
направленные на решение периодически
воз­никающих проблем, совершенно
недостаточны для стабилизации ры­ночной
экономики, экономическая мысль перешла
к разработке концеп­ций государственной
экономической политики как системы
исследова­ния ситуации, определения
иерархии целей, совместимости средств
регулирования, компетенции государственных
органов, порядка их взаимодействия,
необходимых финансовых ресурсов,
последствий, эф­фективности,
противодействующих факторов.

Хозяйственная
политика государства превращается в
самостоятель­ную область экономических
знаний, исследований, теоретических
обос­нований, учебную дисциплину.

Отцом
теории государственной экономической
политики часто на­зывают Дж. М. Кейнса.
Системно применить его идеи на практике
впер­вые попытался президент США Ф.Д.
Рузвельт, назвавший введенную им систему
государственного регулирования «Новым
курсом».

Большой
вклад в разработку государственного
регулирования эко­номики внесли
сторонники неокейнсианской и неолиберальной
школ, некоторых других экономических
доктрин.

В
марксистской экономической мысли идеи
государственного управления народным
хозяйством были разработаны Г.В.
Плехановым, В.И. Лениным.

141

В
конкретном осуществлении государственной
экономической по­литики глубокий
след оставили видные государственные
деятели Л. Эрхард, Ш. де Голль, М. Тэтчер,
В. Брандт, Дэн Сяопин.

В
России, отстававшей в своем экономическом
развитии от веду­щих держав, всегда
был особый интерес к государственной
экономиче­ской политике, призванной
компенсировать это отставание. До
револю­ции трижды были проведены
успешные перестройки, менявшие цели,
критерии хозяйствования и социальную
базу государства, — при Ива­не IV,
Петре I
и Александре II.
Перестройки эти проводились сверху, с
народнохозяйственной точки зрения они
были подготовлены недоста­точно, но
проводились последовательно в соответствии
с четкой кон­цепцией, в значительной
мере административными средствами, с
опо­рой на четко определенную социальную
базу и были в целом довольно успешными.
В теорию и практику государственной
экономической по­литики дореволюционной
России большой вклад внесли П. А. Столыпин,
С.Ю. Витте. В годы второй мировой войны
управление экономикой страны перестраивал
Н.А. Вознесенский. В послевоенные годы
Н.С. Хрущев и Н.А. Косыгин пытались
либерализовать бюрократиче­скую
экономическую систему социализма также
сверху и администра­тивными средствами.

Вероятно,
следует признать, что в России перемены
в генеральных линиях развития чаще
происходили именно сверху. Менялась
генераль­ная концепция
социально-экономического развития
верховной власти, а иногда с нею вместе
и сама верховная власть, и государство
начинало подводить под новую политическую
систему соответствующую ей но­вую
социально-экономическую базу,
производственные отношения. Данное
мероприятие, носящее макроэкономический
характер, обычно именуется экономической
реформой. Другими словами, экономическая
реформа — это смена парадигм экономической
политики.

В
СССР государственная экономическая
политика как самостоя­тельная
дисциплина не преподавалась. Преподавалась,
и не только в сетях «общественного»
образования (полит-партпросвещения,
общества «Знание» и др.), но и в обычных
вузах и техникумах ((экономическая
политика КПСС», она же и была государственной.
Было также «социа­листическое
планирование», или «планирование
народного хозяйства», так как
государственная экономическая политика
при социализме осу­ществлялась во
многом в виде планирования. Частично о
государствен­ной экономической
политике говорилось в лекциях по
политической экономии социализма,
управлению, финансам.

142

В
странах Запада речь почти всегда шла
не о политике, а о регули­ровании, т.
е. гораздо более конкретно. В СССР
государственное регу­лирование в
условиях рыночного хозяйства изучалось
в курсе политэко­номии в разделе
«государственно-монополистический
капитализм». Изложение материала носило
в значительной степени
разоблачительно-критический характер.
Несмотря на это многие отечественные
ученые-экономисты успешно занимались
исследованием механизма и эффек­тивности
государственного регулирования экономики
современного капитализма.

Государственное
регулирование экономики— явление
норматив­ное, т.е. количественно
определенное. Оно исходит из анализа
хозяйст­венной ситуации (диагноз
состояния) и максимально конкретной и
яс­ной постановки целей. Цели эти
должны быть четко сформулированы,
количественно определены и аргументированы,
т.е. рациональность их может быть
проверена научным анализом и сравнением
с аналогичными ситуациями в собственной
стране и за рубежом. Далее разрабатываются
средства (инструменты), способные
преобразовать реальную экономи­ческую
ситуацию в направлении поставленных
целей.

Осознание
важности государственного регулирования
хозяйствен­ных процессов привело к
тому, что в 50-60-х годах XX
в. в высших школах и на факультетах
университетов (в первую очередь
экономиче­ских, юридических и делового
администрирования) в странах Западной
Европы, Северной Америки, Японии и других
государствах изучение государственного
регулирования экономики введено в
качестве обяза­тельной дисциплины.
При подготовке по ряду других специальностей
эта дисциплина объявлена факультативной.

Для
обозначения исследуемой нами роли
государства в народном хозяйстве в
экономической литературе используются
разные термины: «государственное
вмешательство в экономику», «государственное
регу­лирование экономики»,
«государственная экономическая
политика», «государственное
монополистическое регулирование».
Первый термин, часто встречающийся в
предвоенных или послевоенных публикациях
вплоть до 70-х годов, вызывает представление
о вмешательстве одной самостоятельной
системы (государства) в другую, аналогичное
хирур­гическому вмешательству в
человеческий организм. В действительности
государство является не внешней системой,
а составной частью, элемен­том
современной экономики. Последнее
определение, так же как и
«го­сударственно-монополистический
капитализм», содержит в себе
соци­ально-политическую оценку
государственного регулирования, соответ-

143

ствующего
действительности только частично,
поскольку существенные преимущества
от успехов государственного регулирования
получают и значительные слои фермеров,
мелкое и среднее предпринимательство,
население относительно отсталых и
кризисных районов, а преимущества от
развития и совершенствования
инфраструктуры, систем образования,
здравоохранения, социального обеспечения
и охраны окружающей сре­ды, участия
в интеграционных процессах получают
все жители государ­ства.

Итак,
в сегодняшней России есть место и
экономической политике государства —
определенному курсу политической силы,
которая в тот или иной период наполняет
коридоры власти, и е начала 90-х годов
государственному регулированию, ибо
теперешняя Россия это почти стандартная
западная страна, где есть и большой
частный сектор (до 70%), и крупный
государственный сектор. Если последним
можно еще и управлять (т. е. принимать и
прямые, обязательные для исполнения
ре­шения), то поведение частного
сектора (а при этом и государственного
сектора теми же средствами) можно лишь
регулировать: устанавливать правила,
ограничения, стимулы, использовать в
том или ином наборе известные стандартные
приемы, косвенно направляя деятельность
пред­приятий в нужное русло, заданное
экономической политикой.

Государственное
регулирование экономики представляет
собой систему опосредованного воздействия
на поведение хозяйственных субъектов
и тем самым на экономику в целом путем
изменения законо­дательства, системы
налогообложения, таможенных пошлин,
валютных курсов, применения других
инструментов ограничения или, наоборот,
мотивации той или иной деятельности.

По
мере развития рыночного хозяйства
возникали и обострялись экономические
и социальные проблемы, которые не могли
быть решены автоматически на базе
свободной конкуренции. Возникла
необходи­мость значительных инвестиций,
малорентабельных или нерентабель­ных
с точки зрения частного капитала, но
необходимых для продолже­ния
воспроизводства в национальных масштабах.
Отраслевые и общехо­зяйственные
кризисы, массовая безработица, нарушения
в денежном обращении, обострившаяся
конкуренция на мировых рынках требовали
активного участия государства в
экономической жизни.

Государственное
экономическое регулирование решает
различные задачи, выступающие на передний
план в тот или иной период. Это, например,
стимулирование экономического роста,
регулирование заня­тости, поощрение
прогрессивных сдвигов в отраслевой и
региональной

144

структуре,
поддержание внешнеэкономического
равновесия путем акти­визации или
сдерживания экспорта либо импорта
разных товаров или капитала.

Конкретные
направления, формы, масштабы государственной
эко­номической политики определяются
характером и остротой экономиче­ских
и социальных проблем в данной стране в
конкретный период.

Государство
регулирует экономику во всех национальных
моделях общественно-экономических
систем. Очевидно, такое регулирование
в современной рыночной экономике
осуществляется в намного меньших
масштабах, чем в централизованно
планируемой системе. Однако эко­номическая
роль государства и здесь несопоставимо
выше, чем на ран­ней стадии капитализма.

Колоссальных
масштабов достигло межгосударственное
регулиро­вание мировой экономики,
осуществляемое международными
организа­циями, особенно Международным
валютным фондом, Всемирным бан­ком,
Большой семеркой, Парижским и Лондонским
клубами и др.

Представление
о масштабах государственного регулирования
дает доля ВВП, перераспределяемая через
совокупный бюджет и внебюд­жетные
фонды. Эта доля в середине 90-х годов в
Японии и США со­ставляла от 35 до 40% , в
Германии, Франции, Италии и Канаде —
свы­ше 50%, а в Швеции — свыше 60%. Несмотря
на заметные различия в доле
перераспределяемого государством
внутреннего продукта рынок в каждой из
этих стран играет первостепенную роль,
а государство лишь дополняет рыночное
саморегулирование.

•
Регулирование
экономики направлено одновременно на
достижение всех целей общественного
развития в их экономической проекции.
В разные периоды и тем более в разных
странах структура первоочеред­ных
целей может быть различна. Идеальная
модель экономического устройства
общества предполагает использование
механизма государст­венного
регулирования для решения различных
проблем. Рассмотрим основные из них.

Правовое
обеспечение функционирования рыночного
меха­низма. На государство возлагается
серьезная задача— защита прав
производителей и потребителей, действующих
на рынке. К. Поппер отмечает: «…промышленное
общество, основанное на рыночных
отно­шениях и предлагающее значительную
свободу выбора, немыслимо без правовой
системы, без власти закона» (Поппер,
1992, 8). Для
нормаль­ного осуществления экономической
деятельности субъекты должны быть
защищены законодательно.

145

Прежде всего должно
быть обеспечено право собственности.
Соб­ственник, не уверенный в
неприкосновенности своей собственности,
будет опасаться ее отчуждения и
ограничения своего права на нее и не
сможет использовать в полную силу
творческий и материальный потен­циал.

В
целях государственного противодействия
неограниченной власти монополий в
экономически развитых странах разработано
антимоно­польное законодательство,
ограничивающее элемент нездорового и
не­добросовестного соперничества. В
рамках законодательства о защите прав
потребителей принимаются серьезные
санкции против продажи некачественных
товаров, ложной информации о деятельности
фирм и т.п.

Разработаны
законы относительно защиты интеллектуальной
соб­ственности, деятельности банковской
сферы и других областей эконо­мики.
Наконец, уголовное законодательство,
направленное против краж, насилий,
убийств, создает более стабильную
ситуацию в стране и, таким образом, также
улучшает функционирование рынка.

Производство
общественных товаров. Подобных
товаров и ус­луг, относимых к категории
общественных, достаточно много.
Напоми­наем, что к ним относятся товары
оборонного назначения, содержание
правоохранительных органов, дороги,
дорожная разметка, дорожные знаки и
целый ряд аналогичных товаров. Все эти
блага служат интере­сам общества в
целом. Предельные издержки на их
производство не зависят от количества
потребителей, и государству целесообразнее
взять на себя заботу об их содержании.

Государство
финансирует подобные сферы бюджетных
средств. Известно, что расходы на оборону
являются на сегодняшний день одной из
весьма значительных статей в расходной
части бюджета. Большую расходную статью
составляют средства, выделяемые на
социальные нужды и на содержание
государственного аппарата/ Источник
финанси­рования — налоги. Причем в
данном случае отсутствует непосредствен­ная
связь между величиной уплачиваемого
налога и реальным участием в процессе
потребления данного общественного
товара. Из-за незначи­тельного размера
или вообще отсутствия предельных
издержек, которые вызывает каждый
дополнительный потребитель, не имеет
смысла стро­ить сложную систему оплаты
общественных благ, поэтому они и
финан­сируются из государственного
бюджета.

Минимизация
транса кционнных издержек. В
принципе, прини­мая на себя содержание
общественного блага, государство решает
и

146

задачу
минимизации трансакционных издержек:
весьма сложно было бы, например, заключать
сделку с каждым участником движения по
шоссейным дорогам, заставляя каждого,
кто пользуется услугами скоро­стной
трассы, платить определенную сумму при
въезде или выезде. Ясно, что такая система
создавала бы «пробки» на дорогах,
затрудняла бы проезд и в конечном счете
уничтожила бы все те плюсы, ради кото­рых
такая скоростная трасса была создана.

Есть
товары, которые по определению не
относятся к обществен­ным (предельные
издержки при производстве дополнительной
единицы продукции не равны нулю), но
из-за высоких трансакционных издержек
государству все же бывает выгодно взять
на себя их финансирование. Классический
пример подобных товаров — некоторые
виды страхова­ния, связанные в основном
с производственной деятельностью:
страхо­вание на случай безработицы,
по старости. Частные страховые компа­нии
нуждаются в дорогостоящей рекламе,
содержании административ­ного аппарата
и страховых агентов, что не нужно
государству. Поэтому затраты государства
в данной области значительно ниже, и
подобные товары, как и общественные
товары, целесообразнее производить
госу­дарству.

Компенсация
внешних издержек (экстерналий). Существуют
два основных способа минимизации
отрицательных экстерналий государст­вом.
Первый способ — принятие административных
мер по отношению к тем, кто вызывает
отрицательные экстерналий. Например,
в США виновникам ухудшения или загрязнения
окружающей среды предъяв­ляются
обвинения на основании Закона о
гражданских правонарушени­ях, Закона
о нарушении прав собственности, а также
принятых в 70-е годы Закона о чистом
воздухе, Закона о чистой воде, Закона
об ограни­чении шума, Закона о
национальной экологической политике.
На госу­дарство возлагается осуществление
контроля за отрицательными внеш­ними
эффектами с применением
административно-командных мер,
гра­жданского кодекса, штрафных
санкций, рыночных лицензий на выброс
отходов до определенного уровня
загрязнения окружающей среды. По­следний
способ ограничения государством
отрицательных экстерналий стал причиной
образования рынка прав на причинение
внешних издер­жек. Государственные
лицензии на сброс отходов выступают
объектом купли-продажи на рьшке на
основе спроса и предложения на них.
За­грязнители, купившие такие лицензии,
но сократившие на период их действия
вредные выбросы, могут остаток по
лицензии продать на рын­ке, а если они
полностью освобождаются от сброса
отходов, то могут

147

продать лицензию
тем, кто не укладывается в разрешенные
нормы вы­броса.

Позиция защитников
оптимального объема загрязнения
подверга­ется критике из-за невозможности
точного измерения издержек от за­грязнения,
которые несут другие предприятия, а
также граждане. Возни­кают споры и
вокруг экономической политики, основанной
на призна­нии прав на побочные эффекты.

В
экономической литературе подчеркиваются
трудности внедре­ния в хозяйственную
жизнь высокоэффективных средств и
методов контроля за состоянием окружающей
среды и утилизации отходов про­изводства,
И тем не менее формирование рынка прав
на загрязнение может способствовать
если не полному уничтожению отрицательных
внешних эффектов (что вряд ли возможно),
то, по крайней мере, их минимизации.

Помимо
установления норм и применения запретов,
т.е. помимо прямого административного
вмешательства с целью минимизации
от­рицательных экстерналий, государство
использует и косвенный метод борьбы с
отрицательными экстерналиями через
налоговую сферу. Суть его заключается
в том, что производители, являющиеся
основными ви­новниками возникновения
отрицательных внешних эффектов,
облага­ются налогами, что заставляет
их в определенном смысле менять свое
поведение.

Кроме
отрицательных экстерналий существуют
и положительные экстерналий, когда
выгоду получает не только непосредственный
потре­битель данного блага, но и
«третьи лица». Под «третьими лицами»
здесь, как правило, понимается общество
в целом.

Государство
поощряет возникновение положительных
экстерналий. В этих целях проводится
субсидирование. Предоставляется субсидия
потребителю (он сможет платить более
высокую цену) или производи­телю
(снижаются его издержки), в любом случае
это ведет к увеличению потребления
блага. Как правило, государство стремится
предоставить субсидию тому, у кого
большая эластичность спроса по доходам,
так как степень реакции после субсидии
на потребление блага будет выше.
Го­сударство субсидирует здравоохранение,
образование, различные благо­творительные
программы, поскольку от реализации
мероприятий в этих сферах выигрывают
не только непосредственные получатели
блага, но и общество в целом: ведь чем
больше здоровых, образованных и
культур­ных людей будет в обществе,
тем больше предпосылок для развития
имеет такое общество.

148

Стабилизация
макроэкономических колебаний. Наконец,
госу­дарству принадлежит важная роль
в сглаживании макроэкономических
колебаний, которым подвержена экономика.

Мы
видим, что государственное регулирование
необходимо осуще­ствлять в определенных
пределах. Эти пределы установлены
масштаба­ми «фиаско» рынка в целом и
конкретной экономической ситуацией.
Умелое государственное регулирование
позволяет ликвидировать те «провалы»,
которые невозможно восполнить, используя
исключительно рыночный механизм. И
вслед за Авраамом Линкольном мы можем
ска­зать: «Разумная цель государства
состоит в том, чтобы делать для людей
то, что им требуется, но они сами своими
силами не могут делать вооб­ще или не
могут делать должным образом».

В
тесной связи с типами экономических
систем и, соответственно, со степенью
«вторжения» государства в экономику
находятся методы, используемые
государством в экономической политике.
Отметим, что когда речь идет о методах
экономической политики, то подразумевается
не только управление принадлежащим
государству сектором экономики, но и
регулирование деятельности частного
бизнеса. В экономической литературе
эти методы подразделяются на директивные
(предписываю­щие, обязательные к
исполнению) и индикативные (рекомендательные).
Чаще их называют административными и
экономическими. К первым методам
относятся правовые нормы (законы) прямого
действия, а также адресные задания,
лимиты, ставки и виды налогов, обязательные
эколо­гические нормативы и т.п., ко
вторым методам— влияние на цены,
совокупный спрос и предложение,
использование бюджетных инвести­ций,
налоговые льготы и т.д. Иначе можно
сказать, что в первом случае упор делается
на принудительное подчинение
государственным реше­ниям, а во втором
случае государство привлекает различных
субъектов экономики к выполнению своих
программ и решений на основе их
соб­ственной заинтересованности.

Нужно
заметить, что наряду с административными
и экономиче­скими методами в числе
атрибутов государственной политики
исполь­зуются и морально-этические
стимулы. К ним относятся, например,
призывы и предложения бизнесменам от
авторитетных политиков к участию в
общественно-полезных делах — к созданию
благотворитель­ных фондов, финансовой
поддержке образования, культуры, спорта
и т.д., а также «джентльменские соглашения»
с банками, торговыми фир­мами,
профсоюзами о ценах, процентных ставках,
заработной плате и т.д. Моральные стимулы
широко использовались в СССР. Советское

149

время
отмечено не только «казенным патриотизмом»,
но и реальным бескорыстным энтузиазмом
людей, позволившим осуществить немало
больших свершений как в мирное время,
так и в период Отечественной войны. Ныне
«романтика» далеких строек, поездки
«за туманом и за запахом тайги», а не за
деньгами, в публицистике, да и в некоторых
«научных» трактатах подаются в
иронически-пренебрежительном тоне как
признак скудоумия «совков». Между тем
и «преодоление романти­ки» в связи
со всесторонней меркантшшзацией следует
считать одной из серьезных утрат в
духовном арсенале российского общества.

Каким
методам экономической политики должно
быть отдано предпочтение? Очевидно,
государство должно использовать такие
мето­ды воздействия на экономику,
которые эффективны, т.е. лучше всего
обеспечивают достижение целей и задач
этой политики.

Выделим
главные формы и методы вмешательства
государства в экономику. Прежде всего
важно различать две основные формы:
прямое
вмешательство через
расширение государственной собственности
на материальные ресурсы, законотворчество
и управление производствен­ными
предприятиями и косвенное
вмешательство с
помощью различ­ных мер экономической
политики.

Прямое
вмешательство. Во
всех промышленно развитых странах
существует более или менее значительный
по своим масштабам госу­дарственный
сектор экономики. Его размеры могут
служить критерием экономической роли
государства, хотя он не абсолютен.
Государство обладает капиталами в самых
разнообразных формах, предоставляет
кредиты, принимает долевое участие,
является собственником предпри­ятий.
Это делает государство владельцем части
общественного капита­ла. В государственном
секторе западных стран занята довольно
большая группа людей: от 11% общей
численности лиц наемного труда во
Фран­ции и Италии до 8-9% в ФРГ, Бельгии
и Голландии.

Во
всех промышленно развитых странах
становление и развитие государственного
сектора происходило практически в одних
и тех же отраслях (угольная промышленность,
электроэнергетика, морской, же­лезнодорожный
и воздушный транспорт, авиация и
космонавтика, атом­ная энергетика и
т.п.). Речь идет, как правило, об отраслях,
где инвести­ционные ресурсы, т.е.
совокупность оборудования и машин,
необходи­мых для производства, имеют
большие объем и стоимость. Эти отрасли
весьма чувствительны к конкуренции и
периодическим кризисам.

Прямое вмешательство
государства— это и принятие законода­тельных
актов, призванных упорядочивать и
развивать отношения меж-

150

ду
всеми элементами рыночной системы.
Примеры государственного регулирования
экономики путем издания законодательных
актов необы­чайно разнообразны. К ним
можно отнести, помимо упомянутого
анти­трестовского законодательства
в США, положение о кооперации во Франции
и т.п.

Косвенное
вмешательство. В
зависимости от цели вмешательства меры
экономической политики могут быть
направлены на:

•
стимулирование
капиталовложений и восстановление
(если это возможно) равновесия между
сбережениями и инвестициями;

•
обеспечение полной
занятости;

• стимулирование
экспорта и импорта товаров, капиталов
и рабо­чей силы;

•
воздействие на
общий уровень цен в целях его стабилизации
и цены на некоторые специфические
товары;

•
поддержку устойчивого
экономического роста;

•
перераспределение
доходов и некоторые другие цели.

Для
проведения этих разнообразных мер
государство прибегает главным образом
к фискальной и кредитно-денежной
политике. Фис­кальная политика — это
бюджетная политика. Ее можно определить
как политику, проводимую путем
манипулирования государственными
до­ходами (прежде всего налогами) и
расходами. Кредитно-денежная политика
— это политика, проводимая путем
регулирования денежной массы в обращении
и совершенствования кредитной сферы.
Оба эти направления государственной
политики тесно связаны друг с другом,
хотя по-разному воплощены в рыночной и
централизованной экономике. Подробнее
различные направления прямого и
косвенного государственного регулирования
рассматриваются в последующих главайграны
с рыночной экономикой, начавшей
формироваться 2-3 сто­летия назад,
постоянно ищут оптимальное сочетание
государственного регулирования и
функционирования естественно сложившегося
рыноч­ного механизма. Страны со
сложившейся централизованной
экономиче­ской системой пытаются в
ходе разгосударствления возродить с
помо­щью государства (как это ни
парадоксально звучит) тот самый мощный,
животворящий частный интерес, без
которого не может быть рынка. Главная
проблема при этом — не убить в объятиях
государства этот животворящий интерес.

151

Источник
Автор статьи

Эксперт по предмету «Государственное и муниципальное управление»

Задать вопрос автору статьи

Понятие и виды эффективности государственного управления

Государственное управление можно назвать достаточно сложной и многогранной системой, поскольку оно имеет особенный состав и связи, а также призвано выполнять серьезные государственные функции и задачи. Так как для общества необходимо видеть прогресс в воздействии государственного управления на все происходящие в стране современные метаморфозы, в качестве одного из важнейших вопросов принято считать и вопрос об эффективности государственного управления.

Замечание 1

Само понятие «эффективность» получило свое происхождение в латинском языке от слова «effictions», которое значит созидание и действительность. В ходе того, как развивалась наука, содержание данного термина изменялось, что в последствие привело к пониманию его в качестве результативности, связанной с определенными затратами.

Логотип baranka

Сдай на права пока
учишься в ВУЗе

Вся теория в удобном приложении. Выбери инструктора и начни заниматься!

Получить скидку 3 000 ₽

Определение 1

Эффективность государственного управления – это комплексная характеристика возможных, а также реально полученных результатов выполнения определенных функций системой государственного управления, учитывая при этом степень соответствия результатов, которых удалось достичь, и поставленных целей и задач по развитию.

Проблема, связанная с эффективностью государственного управления, появилась десятилетия назад, однако по сей день вокруг нее не прекращаются дискуссии и в современное время многие вопросы по-прежнему остаются открытыми.

Говоря об отдельных объектах управления, не используется единое понятие эффективности, а в каждом конкретном случае проводится комплексная оценка полученных результатов. Самыми распространенными объектами оценки эффективности являются социальная и экономическая сферы государственного управления.

Существуют определенные виды эффективности государственного управления, которые основываются на многообразии задач государственных органов по управлению в стране:

«Эффективность государственного управления» 👇

  • экономическая эффективность заключается в том, что государство проводит эффективную экономическую политику, следит за эффективным протеканием различных явлений и процессов, таких как экономический рост, приватизация, рост инвестиций и т.п.;
  • социальная эффективность состоит в возможности определения эффективной деятельности государственного управления в социальной сфере, в решении социальных проблем общественности, преследуя при этом главную задачу – повысить качество и уровень жизни населения;
  • экологическая эффективность позволяет говорить о том, насколько эффективно в стране использование окружающей среды и реализация природоохранных мер;
  • внешнеэкономическая эффективность связана с взаимовыгодным экономическим сотрудничеством с другими государствами, с международным разделением труда и т.д.

Критерии эффективности государственного управления

Наиболее весомой проблемой в данной области является отсутствие единой системы критериев, которые помогли бы производить оценку эффективности государственного управления. Такая проблема характерна для ряда стран, в том числе и для Российской Федерации.

Самым важным должен явиться вопрос о том, как будут оцениваться результаты по поставленным перед органами государственного управления целям, выражаемым в различных программах, прогнозах, планах отдельных регионов страны. И, как уже было отмечено, приоритетной задачей является формирование критериев и показателей оценки таких результатов.

Предлагается в качестве критериев эффективности государственного управления использовать:

  • исполнение Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, законов и иных нормативно-правовых актов РФ;
  • соблюдение заданий по прогнозам и программам, касающихся объемных показателей работы отрасли;
  • исполнение плана эффективности, заключающегося в производительности труда, рентабельности, энергоемкости материалоемкости, инновационной активности и т.п.);
  • соответствие преобразованиям рынка, связанного с развитием новейших форм собственности, реструктуризацией предприятий и т.д.);
  • выполнение тех приказов и распоряжений, которые поступают от вышестоящего руководства;
  • соблюдение регламента, который устанавливается конкретным государственным органом управления;
  • соответствие требованиям и положениям кадровой политики государства.

Находи статьи и создавай свой список литературы по ГОСТу

Поиск по теме

Источник

КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОВРЕМЕННЫХ СИСТЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМА КВАНТИФИКАЦИИ КАЧЕСТВА ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

  • Авторы
  • Резюме
  • Файлы
  • Ключевые слова
  • Литература


Мухаев Р.Т.

1

Абрамова О.Г.

1

1 ФГБОУ ВО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова»

Статья посвящена анализу валидности критериев эффективности современных систем государственного управления, которые столкнулись с новыми вызовами в условиях нарастающего разнообразия обществ XXI в. Рассмотрены основные понятия, раскрывающие сущность и методы системы государственного управления, стандарты и оценки их эффективности; проведен сравнительный анализ основных принципов и критериев эффективности системы государственного управления Великобритании, Швеции и Российской Федерации. Выявлена проблема единой оценки степени эффективности государственного управления и формирования направлений повышения эффективности современной системы государственного управления. В ходе исследования рассмотрены как российские, так и зарубежные методики измерения эффективности государственного управления, выявлены «узкие места» в существующих методиках оценивания. Критический сравнительный анализ существующих систем оценивания позволил сформулировать требования к достоверности и аутентичности критериев, которые позволят определить направления модернизации публичного управления на основе уровневой системы оценивания эффективности публичного управления в условиях инноваций.

эффективность государственного управления

модернизация системы публичного управления

методика оценивания эффективности публичного управления

интегральные показатели оценки эффективности государственного управления

верификация показателей эффективности публичного управления

1. Андриянов В.Д. Повышение эффективности государственного управления / Бюджет.RU. – Государство. – май – июнь 2011. – № 5.

2. Corruption Perception Index. – Режим доступа: http://www.transparency.org.ru/barometr-mirovoi-korruptcii/korruptciiu-pobedit-ne-pravitelstvo-a-grazhdane (дата обращения 15 June 2016).

3. Indicators By World Bank Research Called «Best Measure» Of Quality Of Governance Worldwide. – Режим доступа: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:20119175~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:4607,00.html (дата обращения 15 June 2016).

4. World Development Indicators. – Режим доступа: http://www.worldbank.org/ (дата обращения: 15.06.16).

5. Worldwide Governance Indicators Режим доступа: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports (дата обращения 15 June 2016).

Повышенный академический интерес к проблеме поиска универсальных показателей, способных измерить эффективность современных систем государственного управления, имеет вполне практическое объяснение. Современный миграционный кризис, “накрывший” Западную Европу и ввергший ее в состояние хаоса; стремительный разрыв в уровне жизни разных групп населения развитых стран, приведший к социальным потрясениям; массовая безработица, вызванная перемещением производства в страны с низкими издержками производства; нарастающее разнообразие потребностей человека информационного общества, стремящегося к самовыражению, и, как следствие, кризис идентичности; распространение радикальных идеологий и террористических практик – все это проявления неспособности современных систем государственного управления эффективно ответить на принципиально новые угрозы и вызовы. Потребность же в модернизации системы государственного управления России вызвана крайне низким качеством публичного управления, его отставанием от запросов времени, отягощенного режимом западных санкций и несбывшихся иллюзий от административной реформы, ставшего барьером на пути экономических и социальных инноваций.

Теоретическую основу исследования составляет мультипарадигмальная методология сравнительного анализа. Выводы и обобщения авторов опираются на эмпирические данные совместного исследования Фонда Наследия (Heritage Foundation) и Уолл Стрит (Wall Street) на тему «Индекс экономической свободы» (ИЭС); результаты мониторингов международной организации «Transparency International» на тему «Барометр мировой коррупции» и Индекса мировой коррупции; материалы сайта Министерства экономического развития РФ по различным аспектам административной реформы в РФ.

Квантификация качества публичного управления: возможно ли это?

По мере нарастания разнообразия современных обществ все более многообразными и вариативными становятся процессы государственного управления. При этом основная потребность, которая возникает в органах государственной власти, столкнувшихся с принципиально новыми вызовами и угрозами, связана с необходимостью концептуализации государственной политики, формированием стратегии развития общества и созданием эффективного механизма ее реализации с точки зрения «затрат» и «результатов». С этим связано активное и разнообразное использование различных оценок эффективности государственного управления.

Оценка эффективности государственного управления представляет собой процесс измерения результатов совокупной деятельности всех органов государственной власти, ее различных подразделений, разрядов и отдельных государственных служащих на основе научно разработанных показателей и критериев, позволяющих сопоставлять фактическое состояние дел с основными стандартами и целевыми показателями результативности. В настоящее время используется множество критериев и оценок качества государственного администрирования, которые до сих пор сталкиваются с проблемой достоверности и точности используемых показателей. Кроме того, существует проблема универсальности критериев, которые могли бы применяться во всех странах и не зависеть от национальных особенностей системы государственного управления и внутренней политики конкретного государства.

В российской науке управления важнейшим маркером эффективности государственного управления, по мнению экспертов, выступает система сбалансированных социально-экономических показателей устойчивого развития, которая включает четыре группы показателей – макроэкономические, социальные, институциональные и экологические. «Основные макроэкономические показатели: темпы прироста ВВП; уровень инфляции; размер дефицита государственного бюджета; размер государственного долга; объем золотовалютных резервов; уровень монетизации экономики; пределы колебания курса национальной валюты. Основные социальные показатели: уровень безработицы; уровень бедности; степень неравенства в распределении денежных доходов различных слоев населения (индекс Джини); уровень качества жизни. Основные показатели институционального развития: индекс качества развития институтов; индекс качества и эффективности государственного управления; готовность к введению и применению электронного правительства; уровень восприятия коррупции. Основные экологические показатели: уровень экологической устойчивости; уровень производства различных видов отходов; доля возобновляемых источников энергии в энергетическом балансе; энергоемкость ВВП и отдельных отраслей промышленности; объем выбросов в атмосферу углекислого газа» [1].

Справедливости ради следует заметить, что экономические показатели, хотя и являются важными, однако не дают комплексной оценки эффективности государственного управления. К тому же при построении функциональных экономических систем возникает проблема определения оптимальных значений указанных показателей и индикаторов, выстраивания механизмов их постоянного мониторинга и контроля, системы обратной связи, корректировки показателей, обеспечивающих равновесие экономической системы.

По этой причине в международной практике публичного управления используются интегральные показатели оценки эффективности государственного управления, разработанные различными международными организациями [3].

Наиболее распространенным показателем эффективности функционирования системы государственного управления, используемым в зарубежных исследованиях, является комплексный показатель GRICS, признанный всеми международными организациями. Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) оценивает эффективность государственного администрирования, сравнивая государственную политику различных стран. Показатель был разработан на основе множества переменных и состоит из шести индексов, которые отражают шесть параметров государственного администрирования. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому понятие «государственное управление» представляет собой совокупность различных традиций и официально закреплённых правил принятия решений, отвечающих запросам общества. Тем самым государственное управление включает в себя:

а) процессы выбора, контроля и замены правительства;

б) способность правительственных структур формулировать и претворять в жизнь политику государства;

в) доверие и уважение граждан и самого государства к институтам, руководящим экономическим и социальным взаимодействием в обществе.

Показатель GRICS рассчитывается на основе 6 индексов:

1) право голоса и подотчетность (Voice and Accountability);

2) политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence);

3) эффективность правительства (Government Effectiveness);

4) качество законодательства (Regulatory Quality);

5) верховенство закона (Rule of Law);

6) контроль коррупции (Control of Corruption) [5].

Валидность интегральных показателей

В качестве примера практического применения рассмотренных выше показателей для оценки и анализа эффективности государственного управления возьмем основной показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot). С его помощью оценим эффективность государственного администрирования, сравнивая государственную политику Великобритании, Швеции и Российской Федерации. Сравнивая систему публичного управления трех стран за 1996–2014 гг. по шести показателям, попытаемся выявить тенденции их развития [2]:

  • Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence). Данный индекс включает в себя группу неких показателей, которые измеряют вероятность потери стабильности, нарушения установившейся политики правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия, которое включает в себя не только терроризм, но и систематическое применение насилия внутри страны. Индекс показывает, насколько качество государственного управления вызывает необходимость в резких политических переменах, насколько необходима смена политического курса и др.;

Таблица 1

Политическая стабильность и отсутствие насилия/Терроризм

Название страны

Код страны

1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Российская Федерация

RUS

–1,23

–1,12

–1,42

–0,77

–1,20

–1,46

–1,25

–0,91

–0,86

–0,76

–0,95

–0,91

–0,99

–0,83

–0,74

–0,84

Швеция

SWE

1,38

1,32

1,32

1,39

1,32

1,33

1,30

1,26

1,25

1,11

1,06

1,09

1,23

1,16

1,13

1,07

Великобритания

GBR

0,92

0,88

0,98

0,60

0,25

0,15

0,09

0,64

0,56

0,46

0,11

0,40

0,35

0,41

0,49

0,44

pic_49.tif

Рис. 1

Как показывают данные таблицы политическая стабильность тесно связана с экономической ситуацией в стране. Мировые кризисы (2002 г., 2008–2009 гг.) провоцируют кризисы в стране (Великобритания, Россия и, в меньшей степени, Швеция). Потеря политической стабильности в Великобритании и Швеции в 2015–2016 гг. вызвана действием внешнего фактора – мигрантским кризисом. Напротив, в России, несмотря на западные санкции, наблюдается высокая степень политической консолидации общества и власти.

  • Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability). Данный индекс эффективности государственного управления включает показатели, которые измеряют различные стороны политических процессов, прав и гражданских свобод. Основные показатели данной категории отражают степень реального участия граждан в выборе правительства. Например, такой показатель, как уровень независимости прессы при определённой сложившейся государственной политике.

Таблица 2

Право голоса и подотчетность

Название страны

Код страны

1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Российская Федерация

RUS

–0,30

–0,55

–0,39

–0,47

–0,58

–0,59

–0,68

–0,90

–0,90

–0,85

–0,90

–0,88

–0,87

–0,98

–1,01

–1,04

Швеция

SWE

1,55

1,59

1,63

1,52

1,53

1,75

1,56

1,51

1,54

1,55

1,58

1,58

1,65

1,71

1,67

1,63

Великобритания

GBR

1,29

1,20

1,34

1,27

1,31

1,61

1,44

1,39

1,34

1,33

1,31

1,29

1,30

1,32

1,32

1,30

pic_50.tif

Рис. 2

Таблица 3

Эффективность правительства

Название страны

Код страны

1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Российская Федерация

RUS

–0,52

–0,77

–0,77

–0,34

–0,39

–0,38

–0,46

–0,45

–0,38

–0,34

–0,40

–0,45

–0,45

–0,43

–0,36

–0,08

Швеция

SWE

1,96

1,99

1,97

2,03

2,09

2,14

1,89

1,84

2,02

1,94

2,05

2,01

1,97

1,94

1,89

1,79

Великобритания

GBR

1,88

1,92

1,86

1,85

1,83

1,90

1,75

1,72

1,66

1,64

1,50

1,56

1,55

1,53

1,47

1,62

pic_51.tif

Рис. 3

По этому показателю Россия отстает от Великобритании и Швеции, однако не критично. Существуют оппозиционные СМИ, отсутствует цензура, политическая оппозиция.

  • эффективность правительства (Government Effectiveness). Данный индекс показывает и раскрывает качество государственных услуг, компетенцию и профессионализм государственных служащих, качество бюрократии, уровень профессионализма государственной службы и её независимости от политического давления. Также данный индекс отражает непосредственный уровень доверия к политике со стороны граждан;

Особенность данного показателя в России характеризуется традиционным недоверием к институтам власти и высоким доверием к персональным носителям власти, например к Президенту В.В. Путину, чьи рейтинги превышают отметку в 80 %, чего никогда не было у лидеров Великобритании Швеции. Зато в двух последних странах традиционно высокое доверие населения к институтам власти.

  • Верховенство закона (Rule of Law). Данный индекс измеряет не только уровень доверия граждан к государственной политике и законам общества, но и приверженность к исполнению данных законов. В него входят критерии и показатели отношения граждан к преступлению, эффективности законодательной системы в целом и др.;

По этому показателю отставание России от Великобритании и Швеции более чем в два раза. Правовой нигилизм является характерной чертой правового сознания большинства населения страны, что позволило Председателю Конституционного Суда России В.Д. Зорькину заявить на V Международном юридическом форуме об отсутствии правового государства в России.

  • Качество законодательства (Regulatory Quality). Данный индекс отражает значение политики, проводимой в государстве. С помощью него можно измерить такие государственные меры, которые противоречат рыночной экономике, а именно: контроль уровня цен, усиленный контроль банков, неадекватный контроль международной торговли, регулирования и развития бизнеса;

Таблица 4

Верховенство закона

Название страны

Код страны

1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Российская Федерация

RUS

–0,87

–0,97

–1,13

–0,87

–0,93

–0,86

–0,91

–0,93

–0,95

–0,93

–0,77

–0,77

–0,74

–0,82

–0,78

–0,71

Швеция

SWE

1,76

1,77

1,78

1,84

1,89

1,90

1,78

1,84

1,88

1,91

1,97

1,96

1,95

1,93

1,95

1,99

Великобритания

GBR

1,59

1,74

1,65

1,64

1,66

1,62

1,55

1,75

1,68

1,66

1,73

1,76

1,64

1,69

1,67

1,89

pic_52.tif

Рис. 4

Таблица 5

Качество законодательства

Название страны

Код страны

1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Российская Федерация

RUS

–0,28

–0,44

–0,56

–0,26

–0,18

–0,11

–0,18

–0,41

–0,29

–0,39

–0,35

–0,37

–0,36

–0,36

–0,37

–0,40

Швеция

SWE

1,32

1,19

1,38

1,62

1,62

1,69

1,51

1,44

1,58

1,64

1,67

1,67

1,91

1,89

1,89

1,80

Великобритания

GBR

2,02

2,01

1,85

1,74

1,67

1,76

1,62

1,84

1,86

1,77

1,59

1,74

1,66

1,64

1,76

1,83

pic_53.tif

Рис. 5

По данному показателю отставание России от Швеции и Великобритании еще более существенно. Чрезмерен административный контроль за бизнесом, непрозрачность законодательства, его отставание от запросов времени.

  • Контроль коррупции (Control of Corruption). Данный индекс является показательным и отражает само восприятие коррупции в государстве со стороны общества. При этом учитываются различные точки зрения на данный вопрос: от восприятия дополнительной оплаты за какие-либо услуги до глобального влияния уровня коррупции на развитие бизнеса и существование коррупции на высоком политическом уровне, включая участие элит в проведении государственной политики государства.

Показатель бытовой коррупции наиболее низок в Швеции, затем следует Великобритания, где нередки коррупционные скандалы с участием элиты. При этом в России недопустимо высок уровень низовой и верхушечной коррупции, хотя в 2015–2016 гг. наметился известный прогресс в борьбе с коррупцией.

Однако следует заметить, что интегральный показатель GRICS, как и другие аналогичные показатели государственного управления, позволяет дать общую оценку состоянию государственного управления в конкретной стране. При этом он не позволяет выявить конкретные аспекты правовой базы или практики деятельности государственных органов, приводящих к данным значениям интегральных показателей. Кроме того, данные показатели в существенной мере основаны на восприятии и экспертных оценках. Поэтому для более детального анализа статуса государственного управления были разработаны показатели «второго поколения», которые характеризуют деятельность органов исполнительной власти. Эти индикаторы характеризуются следующими особенностями:

Таблица 6

Контроль коррупции

Название страны

Код страны

1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Российская Федерация

RUS

–1,02

–0,94

–0,92

–0,92

–0,71

–0,74

–0,78

–0,85

–0,95

–1,05

–1,09

–1,06

–1,04

–1,02

–1,00

–0,87

Швеция

SWE

2,31

2,33

2,40

2,30

2,23

2,20

2,01

2,20

2,24

2,23

2,29

2,32

2,22

2,31

2,29

2,14

Великобритания

GBR

2,12

2,23

2,24

2,13

2,07

1,96

1,90

1,79

1,72

1,66

1,60

1,56

1,58

1,64

1,68

1,73

pic_54.tif

Рис. 6

  • позволяют осуществлять мониторинг и оценку состояния системы государственного управления без «привязки» к определенным программным целям реформ;
  • ориентированы на мониторинг эффективности деятельности органов исполнительной власти, но могут также применяться для других ветвей власти;
  • позволяют осуществлять международные сопоставления (по определенному кругу стран с учетом ряда методологических поправок);
  • сочетают качественные и количественные показатели эффективности;
  • связаны со стратегическими целями развития.

Система показателей «второго поколения» основана на предположении о том, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает определенными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности. Среди этих показателей эффективности государственного управления можно выделить:

1. Показатели (WBES). Они позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, отражая при этом взаимодействие бизнеса и государства. В данном случае даётся оценка делового климата, качества регулирования, качества государственных услуг и уровня коррупции.

2. Показатели (BEEPS). Данная группа показателей позволяет также провести подробный анализ качества управления, делового климата, уровня коррупции, состояния конкурентной среды в условиях взаимодействия государства и бизнеса, но в странах с переходной экономикой.

3. Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «Heritage Foundation» – совместная работа Фонда Наследия (Heritage Foundation) и Уолл Стрит (Wall Street). Информационная база ИЭС включает в себя данные правительственных и неправительственных организаций, различные результаты социологических опросов на международном и национальном уровнях. В 2015 году исследование охватывает 186 государств, однако только 178 стран получили количественные показатели [1]. Остальным странам аналитики не смогли присвоить цифровых показателей из-за недостатка достоверных статистических данных.

Показателями, на основе которых выполняется сравнительный анализ экономической свободы, являются следующие:

1. Права собственности.

2. Свобода от коррупции.

3. Фискальная свобода.

4. Участие правительства.

5. Свобода труда.

6. Свобода предпринимательства.

7. Свобода торговли.

8. Монетарная свобода.

9. Свобода инвестиций.

10. Финансовая свобода.

Индекс экономической свободы (ИЭС) является одним из основополагающих критериев в оценке эффективности государственного управления. Рейтинг экономической свободы стран мира 2015 года наглядно показывает уровень развитости стран, а также помогает более точно проанализировать уровень государственного администрирования с той или иной стране с точки зрения развитости экономической свободы. Категории указаны в таблице под своими номерами, соответственно – от 1 до 10. Для каждой из десяти категорий экономической свободы в таблице приводится рейтинг – от 0 до 100. Данный рейтинг определяет особое место страны, занимаемое среди других государств. Соответственно, чем ниже рейтинг, тем хуже показатель страны в определённой категории.

1. Индекс восприятия коррупции (ИВК). Данный индекс является составным и позволяет получить ежегодные данные по показателям коррупции на государственном уровне в различных странах.

2. Барометр мировой коррупции организации «Transparency International». Данный показатель ориентирован на восприятие среднестатистическим человеком уровня коррупции в государстве. Проанализировав статистические данные, согласно результатам исследований «Барометр мировой коррупции – 2013», в России 92 % граждан считают, что коррупция является в той или иной степени проблемой (79 % назвали коррупцию серьезной проблемой). Более 80 % опрошенных отметили, что для достижения каких-либо целей в государственном секторе необходимы личные связи, а по мнению 85 % российских граждан, власть находится в руках групп интересов, которые преследуют исключительно собственные цели. При этом институты, непосредственно участвующие в борьбе с коррупционными направлениями, не вызывают доверительного восприятия. Только 5 % россиян положительно оценивают действия властей по борьбе с коррупцией, в то время как 77 % называют их неэффективными [4].

3. Индекс непрозрачности отражает степень воздействия непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений. Данный индекс представлен в виде некоего «Фактора непрозрачности», который составлен на основе пяти показателей, включающих следующие сферы, которые, в свою очередь, влияют на рынок капитала: коррупция в органах государственной власти; законы, регулирующие права собственности; стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности; разнообразная экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая).

4. Показатели эффективности государственного управления, которые измеряются на основе обследований государственных служащих и населения. Одним из основных является индекс институциональной среды, который рассчитывается на основе обследований государственных служащих в 15 странах (в том числе, в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Данный индекс включает показатели степени доверия к государственной политике, доверия к правилам, положениям и направленности ресурсного обеспечения.

5. Показатели, рассчитываемые на основе проводимых в России обследований (без составления прямых международных сравнений). Данная группа показателей эффективности осуществления государственного управления охватывает широкую специфику планируемых и проводимых обследований общества, предприятий и организаций, а также государственных служащих по вопросам, касающимся определения различных характеристик деятельности государственных органов власти (восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг; степень престижности государственной службы; соотношение уровней оплаты труда и др.).

Критический анализ основных показателей эффективности государственного управления, используемых для измерения состояния административной системы современных государств, позволяет выявить некоторые наиболее общие причины низкой достоверности, обусловленные расхождением методов оценки качества управления и полученных результатов. Во-первых, существенный недостаток оценок качества государственного управления состоит в том, что все показатели разработаны для осуществления оценки и сравнения стран между собой, а не для измерения динамики развития той или иной сферы в какой-либо определённой стране. Во-вторых, критерии эффективного государственного управления, используемые в конкретной стране, вытекают из системы приоритетов ее государственной политики, общенациональных стратегических целей, политических установок, нормативной основы управления, отражающих общенациональные интересы данной страны. В-третьих, критерии оценивания эффективности государственного управления связаны с использованием специфических показателей, которые основаны на индивидуальном восприятии. Однако рейтинговые оценки эффективности всегда окрашены в эмоциональные тона, опираются на индивидуальный опыт, носят сиюминутный характер и, как следствие, необъективно оценивают достигнутые показатели и результаты.

В свете вышесказанного объективный анализ существующих систем оценивания эффективности государственного управления позволяет сформулировать некоторые требования к самим критериям, которым должна соответствовать система оценивания эффективности:

1) критерии должны быть ориентированы на достижение конкретного результата всей системой государственного управления: они должны охватывать все выявленные проблемы и способы их решения;

2) критерии должны быть конкретными и определёнными, а также быть адаптивными для практического их применения при оценке эффективности;

3) критерии должны основываться на рациональных аргументах, среди которых важную роль играет достоверность данных и авторитетность их источников;

4) критерии, используемые для оценки эффективности всей системы государственного управления и деятельности отдельных органов государственной власти, должны быть согласованы как между собой, так и с предыдущими критериями, с помощью которых осуществлялась оценка деятельности публичной администрации.

Заключение

Сравнительный критический анализ основных интегральных показателей и критериев оценивания эффективности государственного управления позволяет утверждать, что в настоящее время не существует целостной системы показателей, позволяющих квантифицировать качество как всей системы государственного управления, так и отдельных ее звеньев. Наличие же разнообразных систем построения целевых ориентиров в органах государственной власти придаёт оцениванию и анализу государственного управления той или иной страны дополнительную сложность.

Динамика социальных и информационно-технологических изменений, происходящая в условиях глобализации и формирования новых угроз, актуализирует необходимость формирования целостной системы сбалансированных показателей оценки эффективности государственного управления на основе обобщения национальных практик современных систем государственного управления [5]. Эта система показателей должна носить уровненный характер и включать критерии оценивания как системы в целом, так и ее отдельных компонентов: институционального, правового, функционального, процедурного, коммуникативного, человеческого капитала. На уровне системы государственного управления главным показателем становится уровень экономической и политической легитимности государственной политики, позволяющей соединить способность системы достигать как стратегических, так и оперативных целей при минимальных затратах ресурсов. Одними из показателей системной эффективности являются сбалансированность и оптимальность существующих институтов, модель разделения политических ролей и функций между ними, способность механизма государственного управления опережающе реагировать на меняющиеся запросы граждан, и, наконец, затраты на ее содержание.

Система оценивания эффективности профессиональной деятельности государственных служащих должна быть связана не только с оценкой качества услуг и выполнения отдельных управленческих процедур и операций, но и с уровнем достижения конкретным органом поставленных стратегических и оперативных целей. Цели и задачи государственной политики наиболее оптимально реализуются в показателях эффективности деятельности государственного управления, которые представляют собой соотношение взятых обязательств и затраченных средств на их осуществление. Система оценок эффективности должна стать маркером, определяющим меру ответственности органа государственной власти и его служащих по реализации прав и свобод граждан, обеспечения устойчивого и сбалансированного развития общества [3].

Библиографическая ссылка

Мухаев Р.Т., Абрамова О.Г. КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОВРЕМЕННЫХ СИСТЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМА КВАНТИФИКАЦИИ КАЧЕСТВА ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ // Фундаментальные исследования. – 2016. – № 7-1.
– С. 146-154;

URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=40475 (дата обращения: 19.05.2023).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

Источник

Понравилась статья? Поделить с друзьями:
  • Дайсон пылесос v15 инструкция по эксплуатации
  • Msi b560m bomber мануал
  • Сд60бм э1 руководство по эксплуатации
  • Глево таблетки инструкция по применению 500мг взрослым
  • Метеликс лекарство инструкция цена отзывы аналоги