Отраслевой принцип руководства промышленностью это

ОТРАСЛЕВОЙ ПРИНЦИП УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ И СТРОИТЕЛЬСТВОМ  [c.22]

В результате принятых мер были усилены ленинские принципы в руководстве всеми отраслями народного хозяйства. Территориальный принцип управления промышленностью и строительством был заменен более совершенным принципом отраслевого руководства в сочетании с расширением прав и самостоятельности местных органов.  [c.26]

Управление промышленностью и строительством в нашей стране осуществляется по отраслевому принципу через министерства. Перед ними поставлена задача обеспечения высоких темпов развития и повышения эффективности производства, всемерного роста производительности труда на основе научно-технического прогресса, улучшения использования основных фондов, трудовых, денежных и материальных ресурсов.  [c.62]

Управление промышленностью и строительством в нашей стране осуществляют по отраслевому принципу через министерства.  [c.209]

В семидесятых годах партией были вскрыты недостатки в управлении промышленностью и строительством, которые явились следствием недооценки объективных закономерностей в управлении, в частности преобладания в руководстве территориального принципа управления над отраслевым. Необходимо было усилить методы демократического централизма в управлении народным хозяйством. С этой целью во всем народном хозяйстве более широко стали внедряться принципы экономической политики, предусматривающие сочетание централизованного отраслевого управления с расширением прав союзных республик, усиление роли экономических методов в руководстве хозяйством, коренное улучшение планирования, расширение хозяйственной самостоятельности и инициативы коллективов предприятий, повышение их материальной заинтересованности в результатах своей деятельности.  [c.26]

В соответствии с решением сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС был осуществлен переход к отраслевому принципу управления промышленностью. Управление строительством промышленных, сельскохозяйственных и жилищно-гражданских объектов продолжало осуществляться через республиканские строительные министерства. Это порождало следующие недостатки в работе  [c.30]

В строительстве применяются территориально-отраслевой и отраслевой принципы управления. Территориально-отраслевой обеспечивает территориальное единство подрядных организаций, эффективное сочетание районирования деятельности строительных министерств с их отраслевой направленностью, что создает условия для оперативного маневрирования материальными, трудовыми и денежными ресурсами в пределах районов территориальных управлений. Отраслевой принцип управления дает более высокий уровень специализации работ. По нему строятся транспортные и энергетические сооружения, объекты нефтяной и газовой промышленности, мелиорации, сельского и водного хозяйства. Обеспечивается наиболее эффективное использование материальных и трудовых затрат.  [c.169]

Реорганизация Министерства химической промышленности. В соответствии с решениями Пленума ЦК КПСС были разработаны конкретные мероприятия по перестройке руководства промышленностью и строительством. Изменился принцип управления промышленностью. Вместо отраслевого управления, осуществляемого промышленными министерствами, был установлен территориальный принцип. Руководство промышленностью передавалось в совнархозы, которые стали основной формой управления промышленностью в каждом экономическом районе СССР [43].  [c.259]

Важной вехой в коммунистическом строительстве в нашей стране является постановление сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства . Пленум признал необходимым организовать управление промышленностью по отраслевому принципу, образовать общесоюзные и союзно-республиканские министерства по отраслям промышленности и общегосударственную систему материально-технического снабжения страны по территориальному принципу во главе с -союзно-республиканским Государственным комитетом Совета Министров СССР по материально-техническому снабжению (Госснаб СССР).  [c.5]

Отраслевой и территориальный принципы организации управления. При отраслевой организации управления каждый из объектов данной отрасли строительства (например, строительства для металлургии, угольной промышленности) независимо от того, на какой территории он расположен, управляется из центра через соответствующее министерство или ведомство и подчиненные им органы на местах.  [c.26]

Буржуазная отраслевая классификация видов экономической деятельности строится по принципу последовательности производственного процесса, начиная с отраслей, использующих натуральные естественно воспроизводимые ресурсы (сельское хозяйство, лесоводство, охота, рыболовство), и переходя затем к добывающей и обрабатывающей промышленности, строительству, торговле, транспорту и связи, финансам и кредиту, управлению и т. д.  [c.580]

Особая роль отводится бухгалтерскому учету в автоматизированных системах управления (АСУ), так как он является основным поставщиком экономической информации, используемой в управлении производством. При этом возрастает качество учета и оперативность, так как основные вычислительные процессы будут выполняться на быстродействующей вычислительной технике. Роль и значение учета, его задачи, предмет и метод, техника отражения хозяйственных операций с теоретических позиций изучаются в курсе Основы бухгалтерского учета . В нем излагаются общие принципы ведения бухгалтерского учета во всех отраслях народного хозяйства. На практических примерах показывается отражение основных хозяйственных операций на счетах бухгалтерского учета. Только после глубокого усвоения общих теоретических положений можно приступить к изучению отраслевых курсов бухгалтерского учета (промышленности, сельского хозяйства, строительства, торговли и других отраслей народного хозяйства). Изучение Основ бухгалтерского учета будет способствовать улучшению качества подготовки счетных работников.  [c.4]

Объединяющим для специализированных отраслей являются общие принципы (правила) организации управления, построения соответствующих структур реализации и деятельности управленческих звеньев. Разделительные линии, как правило, границы отраслевой специализации управляемых организаций (промышленность, АПК, транспорт, строительство, социальная сфера, а также на уровне фирмы, муниципалитета, региона, федерального округа, страны).  [c.12]

Современная рыночная экономика характеризуется в том числе и широким применением маркетинга в деятельности предприятий различной отраслевой направленности К настоящему времени сущность маркетинга достаточно полно раскрыта в трудах иностранных и российских ученых. В нашей стране в принципе лишь с 90-х годов началось широкое применение его методов в промышленности, строительстве, торговле, на транспорте, Однако развитию различных составляющих маркетинга уделяется неодинаковое внимание, что лишает его комплексности как отличительной черты этой концепции управления.  [c.30]

Мартовским и сентябрьским (1965 г.) Пленумами ЦК КПСС и XXIII съездом КПСС были приняты решения о коренном улучшении методов управления и планирования в народном хозяйстве СССР. Территориальный принцип управления промышленностью и строительством был заменен более совершенным отраслевым принципом.  [c.22]

Бурный рост нар. х-ва, создание мощной соцпалпстич. индустрии ц небывалый размах пром. стр-ва в союзных и авт. республиках, краях и областях привели к необходимости совершенствования орг. форм управления пром-стью и стр-ном с тем, чтобы приблизить руководство к производственным предприятиям п стройкам, сделать его более конкретным и оперативным. В соответствии с принятым Верховным Советом СССР 10 мая 1957 законом О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью п строительством был осуществлен переход от управления пром-стью и стр-вом через отраслевые М. и ведомства, сыгравшие свою положительную роль в хоз. стр-ве, к новым формам руководства пром. предприятиями и стройками но территориальному принципу. Одновременно с организацией совнархозов был упразднен ряд общесоюзных (автомобильной пром-сти, машиностроения, приборостроения п средств автоматизации, станкостроительной и инструментальной пром-сти и др.) п союзно-республиканских М. Упразднены также соответствующие союзно-республиканские М. в союзных республиках.  [c.469]

Необходимо отметить, что с перестройкой управления хозяйством по отраслевому принципу и передачей в ведение министерств отраслей промышленности, решение вопросов правильного размещения производительных сил и территориального планирования значительно усложнилось. Рассмотрение титульных списков капитального строительства предприятий на 1966—1970гг. показало, что многие министерства и ведомства СССР разработали проекты пятилетнего плана без достаточного учета решений Партии и Правительства по вопросам территориального планирования.  [c.25]

Как уже говорилось, учетная политика формируется на основе совокупности основополагающих принципов и правил, выбор для использования которых требует комплексного подхода с целью максимальной их оптимизации. Поэтому следует при выборе учетной политики организации учитывать основные влияющие на ее эффективность использования и практическую значимость факторы форму собственности и организационно-правовой статус организации (государственная или частная собственность, акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью и т.д.) отраслевую принадлежность и вид деятельности (промышленность, строительство, торговля, сельское хозяйство, посредническая деятельность и т.д.) организационную структуру управления и наличие структурных подразделений (бригад, цехов, филиалов, представительств и др.) объемы деятельности и размеры организации уровень свободы действия в вопросах ценообразования, поставок продукции цели и задачи экономического развитая организации на долгосрочную перспективу, программы инвестиций и их направленность окупаемость расходов (затрат) доходами уровень развития квалификации административного персонала и бухгалтерской службы, состояние хозяйственного, налогового и бухгалтерского законодательства, возможные их изменения. Только сисистемный анализ и учет всех факторов может способствовать обоснованной разработке и оптимизации учетной политики организации.  [c.214]

Новые принципы руководства хозяйством, принятые на сентябрьском, (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС и одобренные XXIII съездом КПСС, предопределили необходимость существенной перестройки планирования и организации капитального строительства в химической промышленности. Ч резолюции по Отчетному докладу ЦК КПСС указывалось, что съезд обязывает партийные, советские и хозяйственные организации последовательно проводить разработанные партией принципы экономической политики, предусматривающие сочетание централизованного отраслевого управления с расширением прав союзных республик, усиление роли экономических методов в руководстве хозяйством, коренное улучшение планирования, расширение хозяйственной самостоятельности и инициативы коллективов предприятий… [25, с. 190J. Эти указания съезда легли в основу перестройки организации капитального строительства в отрасли.  [c.206]

<1> Работа подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект N 07-03-00455а).

Манохин В.М., заслуженный деятель науки РСФСР, доктор юридических наук, профессор.

1. Понятие отрасли. Отраслевой принцип

Отрасль живет и действует в масштабе общества в трех ипостасях:

а) отрасль в материальном смысле как комплекс однородных структур, т.е. с одинаковым общим профилем деятельности — объединяет структуры технические, образовательные, здравоохранительные, научные и т.д.;

б) отрасль содержит и социальный аспект: действует не сама по себе, не для удовлетворения собственных нужд и потребностей, а ради интересов общества — удовлетворяет его потребности, материальные и духовные. В положениях об отраслях 70-х годов содержались правильные в этом отношении строки, что отрасль призвана по своему профилю удовлетворять потребности общества;

в) на этапе государственного управления делами общества сформировалось третье понятие отрасли как отрасли государственного управления, понятие, вошедшее в законодательство начиная с конституционного.

Три понятия соотносятся между собой, и проблема их соотношения весьма непростая и решается с немалым трудом и значительными издержками.

Таким образом, на отрасли, на отраслевом принципе строится вся система управления государственными делами от технических (социальных) структур до отраслей государственного управления включительно. При этом следует подчеркнуть, что отраслевой принцип обусловлен не только наличием технико-экономических и социальных отраслей. Есть еще один фактор обусловленности отраслевого принципа это — громадная территория страны, на которой сформировались и работают однородные предприятия и учреждения, нередко отстоящие друг от друга на сотни и тысячи километров. В этих условиях только отраслевой принцип позволяет наладить производственные связи между ними, обеспечить квалифицированное руководство из одного пункта. Надо отметить, что доля территориального фактора в отраслевом принципе как-то выпадает из поля зрения исследователей государственного управления.

Отраслевой принцип в руководстве государственными делами действует в России двести лет. Хотя еще при Петре Великом и Екатерине Второй были заложены отраслевые начала руководства, например, Петр Великий сформировал государственную отрасль по производству и экспорту лубяных культур и изделий из них, но установка управления государственными делами на основе отраслевого принципа началась в самом конце XVIII — начале XIX столетия. При Павле I были учреждены, а при Александре I в 1801 — 1803 гг. были практически сформированы первые отрасли и возглавлявшие их Министерства — иностранных дел, внутренних дел, военное, финансовое (казна), а затем и иные министерства.

История России, безусловно, подтверждает жизненность и динамичное развитие отраслевого принципа. Можно назвать немало событий, периодов успешного развития страны при государственном руководстве на основе отраслевого принципа. Но самым ярким примером следует считать период Великой Отечественной войны и послевоенный период. Во время войны все усилия страны были объединены для достижения Победы. В послевоенный же период, в первую пятилетку разрушенная страна была восстановлена по основным показателям в хозяйстве и социальной области, чему не перестают удивляться до сих пор западные социологи и политики.

Отраслевой принцип, уходящий своими корнями в самые истоки производства и продуктообмена, обрел за период своего действия многие позитивные свойства и качества: оперативность по влиянию на соответствующие объекты, хорошее фактическое знание состояния дел в отрасли, умение использовать внутриотраслевые резервы, готовить и воспитывать кадры на конкретных делах и т.д.

За двести лет своего действия отраслевой принцип лишь однажды был подвергнут сомнению, на основе чего — слому и замене принципом территориальным. Территориальным не в смысле его учета в рамках отраслевого принципа, а совсем в ином разрезе: замены отраслей и вместе с ними отраслевого принципа территориальным принципом, суть которого в следующем: вся страна имела государственно-территориальные и административно-территориальные образования, на территории которых отраслевые предприятия и учреждения включили в соответствующие местные отрасли во главе с отраслевым органом управления. Теперь, при территориальном принципе, связи отраслевых структур обрывались, и все они передавались в ведение нового территориального органа, созданного в государственно-территориальном или административно-территориальном образовании. Назвали эти органы советами народного хозяйства (совнархозами), с централизованным подчинением непосредственно центральному Правительству. Такая операция, точнее — разгром отраслевой системы и замена ее территориальным принципом управления были проведены без какого-либо обоснования в 1957 г. тогдашним руководителем страны Н.С. Хрущевым. При практическом проведении в жизнь территориального принципа сразу выявилась его непригодность: руководящие должностные лица не могли быть компетентными в отношении многопрофильных предприятий и учреждений, были нарушены многолетние отлаженные кооперированные поставки, возникли трудности со сбытом продукции, рухнуло централизованное научно-техническое руководство и т.д. Стало совершенно очевидно, что налицо настоящая авантюра в государственном руководстве, в 1965 г. вновь был возрожден отраслевой принцип в управлении. Само собой понятно, какой ущерб был причинен экономике и всей организации государственного руководства.

2. Виды отраслей

Исходная основа разделения отраслей по видам — это в конечном счете сложившаяся на данном отрезке времени (5, 10, 15 лет) и продолжающая развиваться система определенного разделения труда в экономике, социальной сфере и других сферах государственной и общественной жизни, с учетом, однако, интересов государства в наличии той или иной отрасли. Поэтому перечень отраслей не раз и навсегда закреплен, а со временем подвергается пересмотру и нередко со значительным исходом.

С учетом зарождения отрасли и последующего ее развития разделим все отрасли на производственные и непроизводственные. Первые в соответствии с действующим длительное время законодательством производят товары (продукцию), работы и хозяйственные услуги — отрасли промышленные, строительные, транспортные и т.д. Отрасли непроизводственные — все остальные отрасли — образовательные, научные, социального обеспечения, правоохранительные и другие. Разделение отраслей по данному признаку служит основой их финансирования (собственного финансирования или из бюджета), определения штатных контингентов и штатных расписаний, налогообложения и многих иных показателей.

Следующим основанием для разделения отраслей по видам можно принять организационный критерий — по видам государственной деятельности, которые были выше названы и отражены в законодательстве. В этом случае отрасли состоят группами в сфере экономики, в социальной сфере, в правоохранительной сфере, в сфере обороны страны и, наконец, во внешнеполитической сфере. Называть хорошо известные всем отрасли здесь нет необходимости.

В продолжение этого разделения следует разграничивать отрасли (здесь — государственного управления) в соответствии с Конституцией, установившей три рода государственных полномочий: федеральные (ст. 71), совместного ведения (ст. 72), субъектов Федерации (ст. 73). В соответствии с этим отрасли подлежат разграничению на отрасли федеральные (например, оборона, иностранные дела), отрасли совместного ведения (например, образовательные, социального обеспечения), отрасли в ведении субъектов Федерации (например, бытовое обслуживание населения). Само собой разумеется данная классификация отраслей служит отправной точкой в организации руководства государственными делами.

Можно далее разделить отрасли по их правовому оформлению, т.е. какими правовыми нормативными актами определяется компетенция отрасли. За века своего существования и функционирования отрасль заняла в системе государственного руководства центральное место. А потому правовое регулирование статуса отрасли должно, по идее, вестись законом как актом высшей юридической силы. Так должно быть, но далеко не всегда соблюдается. В условиях СССР, к примеру, законодательных актов по отраслям практически не было, правовой статус отрасли определялся актами управления, в основном положениями о соответствующих отраслях, утверждавшихся Правительством, при этом положения о ряде органов, например правоохранительных, гласности не предавались.

К настоящему времени ситуация существенно исправлена. Почти по всем отраслям (или по группе родственных отраслей) приняты федеральные законы, на основе которых разработаны и утверждены положения об отраслях, утверждаемые Правительством, а по некоторым отраслям — Президентом Российской Федерации. Этими законодательными актами и определяется организационно-правовой статус отрасли как в общей системе государственных отношений, так и в самой внутриотраслевой системе.

3. Отрасль как материальная (объективная) основа организации государственного руководства ею

Организация любой системы или комплекса управления должна базироваться, естественно, на твердой, т.е. объективной, основе как изначальном факторе построения последующих структур. В организации государственного руководства отраслями такой основой служит отрасль, о которой сказано выше как о структуре, сложившейся в процессе общественного развития. Отрасль, конечно, материальная и по крайней мере признанная государством.

Следует различать отрасли первичные, изначальные, например железнодорожный транспорт, морской транспорт и иные виды транспорта, и отрасли комплексные, в которых объединены отрасли первичные, например транспорт тоже как признанная отрасль объединяет все виды общественного транспорта. Эта дифференциация отраслей широко используется в правовом регулировании, в том числе в организации государственного руководства.

Объектом административно-правового регулирования и, следовательно, государственного руководства служат отрасли, как правило, комплексные, но со значительным охватом и изначальных отраслей, например применительно к транспорту: есть общее законодательство по транспорту и далее отраслевые законодательные акты — Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Устав внутреннего водного транспорта и другие; в образовании действуют как общие нормативные акты об образовании, так и на их основе отраслевые нормативные правовые акты, например об образовательных учреждениях по их видам.

Назову ниже отрасли (комплексные и частично изначальные), правовой статус которых издавна определен российским законодательством и которые традиционно состоят в сфере административно-правового регулирования, в Особенной части курса административного права.

А. Экономика

1. Промышленность как отрасль материальная и отрасль государственного управления. Отрасль по объему большая, по внутренней структуре сложная, включает многочисленные отрасли по видам производства (металлургия, добывающая промышленность, машиностроение, пищевая промышленность и многие другие), в плане же административно-правового регулирования и изучения курса административного права промышленность проходит как одна отрасль с изложением полномочий Правительства по ее управлению и отраслевого органа исполнительной власти.
2. Капитальное строительство как отрасль материальная и отрасль государственного управления. Строительство и обустройство разнообразных объектов диктует необходимость большой специализации строительных предприятий. Результатом было разделение отрасли на 8 — 10 отраслей, материальных и управленческих, промышленного строительства, транспортного строительства, строительство газо- и нефтепроводов, строительство специальных объектов и т.д. Соответственно, такой специализации формировались и отрасли государственного управления во главе с министерствами, которых было 8 — 10 в разные годы. В Российской Федерации отраслевое деление строительства упразднено как в материальном, так и в управленческом аспекте, отрасль в административно-правовом регулировании выступает как единая отрасль.
3. Сельское хозяйство и агропромышленный комплекс. Отрасль, предназначенная обеспечивать население продовольствием, а некоторые отрасли промышленности — сырьем, в системе государственного управления была всегда неделимой. Более того, в 70-е годы она была объединена с перерабатывающими и обеспечивающими сельское хозяйство отраслями в единый комплекс — агропромышленный комплекс (АПК), для государственного руководства которым были созданы в СССР специальные органы — агропромышленные комитеты от союзного до районного включительно. С распадом СССР упразднен и АПК с его органами управления, теперь АПК упоминается как бывшая или возможная структура. Следовательно, остается сельское хозяйство в своем былом виде, правда, с резко измененной внутренней структурой: ликвидировались колхозы, многие совхозы, вместо них создавались разного рода объединения, в том числе типа колхозов, фермерство, частное земледелие.
4. Отрасли хозяйственного обслуживания, призванные оказывать хозяйственные услуги организациям и населению: транспорт (пять отраслей — железнодорожный, морской и речной, т.е. водный, воздушный, автомобильный, в довоенное время был еще гужевой), торговля, связь, коммунальное обслуживание, бытовое обслуживание населения. Все эти отрасли существовали в СССР и существуют теперь в качестве отраслей материальных в находящихся в их составе предприятий и учреждений. В СССР, исходя из принципа «Каждая отрасль — отрасль государственного управления», по каждой отрасли было сформировано и действовало соответствующее министерство. В Российской Федерации остались две самостоятельные отрасли — транспорт, а также связь с соответствующими органами государственного управления.

Б. Социальная сфера

1. Образование призвано заложить в обществе базу для общего овладения членами общества знаниями на современном уровне, достижениями культуры и науки. Организационно-правовые основы образования определены Конституцией и федеральным законодательством: общедоступность, обязательность для юного поколения, бесплатность общего и среднего профессионального образования, светскость (религиозные объединения отделены от государства). Поскольку образовательный процесс занимает многие годы с нарастающим объемом и усложнением знаний, образование как отрасль разделяется по этим признакам на составные структуры — общее образование, профессиональное образование, высшее образование, послевузовское образование (введено официально недавно). В управленческом разрезе такая дифференциация образования в разные периоды приобретала форму многоотраслевого управления во главе с отраслевыми органами (министерствами, комитетами) или государственное управление концентрировалось в одной отрасли, как например, теперь: полномочия по всем видам образования сосредоточены в руках одного отраслевого органа, в дополнение к которым придана и наука, это — Министерство образования и науки. Все организации (государственные, муниципальные и иные) долгое время именовались учебными заведениями, в последнее десятилетие переименованные в образовательные учреждения с добавлением слов «государственное», «муниципальное» и т.д.
2. Наука, как и образование, имеет универсальный характер, т.е. состоит во всех без исключения отраслях и сферах государственного руководства. Но в отличие от образования, наука преследует цель поисков наиболее целесообразных, необходимых человеку на современном этапе источников бытия, технических средств их освоения, наилучшего устройства государственной и общественной жизни и общественных отношений. Научные поиски ведут научные учреждения, которые рассредоточены по различным структурам в зависимости от своих задач и масштаба деятельности. Наиболее крупные научные учреждения с широкими задачами («фундаментальная наука») сосредоточены в системе Российской академии наук (РАН) и нескольких отраслевых академиях (сельскохозяйственных наук, медицинских наук, военных наук и других). Кроме того, практически каждая отрасль имеет свой отраслевой научный комплекс, работающий непосредственно на отрасль, есть наука производственная, в лице производственных структурных подразделений или даже институтов, работающих на данное предприятие. Наконец, последним (по счету, но не по важности) научным звеном следует считать высшую школу, в которой трудится половина ученых страны, которые официально, по закону, ведут научные изыскания не только в русле образовательного профиля, но и за его пределами, в системе РАН (немало академиков, работающих в образовательной отрасли).
3. Здравоохранение имеет целью сохранение и усиление здоровья населения посредством профилактической, лечебной и иных видов деятельности медицинских учреждений, которые в комплексе и составляют отрасль. Физическая культура, спорт, туризм, объединенные со здравоохранением, направлены на всестороннее развитие человека, утверждение здорового образа жизни. Как отрасль здравоохранение также имеет все охватывающий масштаб, как и другие отрасли социальной сферы. В основу размещения учреждений здравоохранения положен территориальный принцип в целях удобства для населения. Он дополнен и чисто отраслевым принципом; ряд отраслей имеют свои медицинские комплексы — военная отрасль, система МВД, некоторые транспортные отрасли. Наряду с лечебной и профилактической работой система здравоохранения осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор в масштабе страны, а также дает санкции на использование лечебных препаратов.
4. Культура — понятие в общественном обращении многозначное: материальная культура, духовная культура, культура поведения и речи, служебная культура, культурное строительство и т.д. В обществе и далее в государственном строительстве и административном праве понятием «культура» принято обозначать одну из социальных отраслей, при этом охват этой отраслью соответствующих учреждений культуры в разное время был неодинаковым. Как и любую другую отрасль, культуру составляют входящие в отрасль организации, именуемые учреждениями куль туры. В декретном порядке, т.е. в одном из правительственных актов, в отрасль включены следующие объекты культуры:

• памятники истории и культуры;
• литература, кинематография, искусство;
• архитектура и дизайн;
• художественные народные промыслы и ремесла;
• самодеятельное (любительское) художественное творчество;
• музейное дело и коллекционирование;
• книгоиздание и в целом издательское дело;
• библиотечное дело;
• средства массовой информации (по последнему законодательству — средства массовых коммуникаций);
• международные культурные обмены.

Отрасль, таким образом, собирательная, т.е. объединяющая разнообразные учреждения культуры, но с единой целью — обеспечить населению участие в культурной жизни, в пользовании учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям.

В данной отрасли преобразований, т.е. разделений и воссоединений, было, пожалуй, больше, чем в любой другой отрасли. В качестве максимума можно привести пример начала 50-х годов, когда в эту отрасль были включены, помимо обозначенных учреждений, еще и образование, наука и здравоохранение. В минимальном варианте отрасль объединяла учреждения культуры без книжного дела, без средств массовой информации, без международного культурного обмена, без кинематографии.

1. Социальное обеспечение (развитие) — отрасль тоже собирательного порядка, имеющая целью обеспечить нормальное для нынешнего времени проживание и в целом существование значительных социальных групп населения, которым необходима государственная безвозмездная помощь, это: пенсионеры, инвалиды, дети, малообеспеченные граждане, мигранты из числа граждан бывшего Союза ССР, безработные. Помощь государства и является той основой, на которой сформирована отрасль. Особенности отрасли в том, что она объединяет физических лиц, объединение которых в организации — явление редкое. Поэтому учет всех названных категорий граждан — дело первоочередное и основа всех последующих шагов и операций по реализации своей задачи. Отрасль, как и иные социальные отрасли, непроизводящая, финансируемая потому из государственных доходов в форме пенсий и пособий. Другая особенность отрасли в том, что практически вся деятельность по обеспечению контингента нуждающихся возлагается на региональные государственные органы и органы местного самоуправления.

Завершая характеристику отраслей социальной сферы, следует подчеркнуть ту их общую черту, что учреждения отраслей своим непосредственным объектом руководства имеют население, граждан, во всеохватывающем масштабе, в отличие от отраслей производственных, которые базируются в основном на производственные, т.е. трудовые, коллективы.

4. Соотношение материальных отраслей и отраслей государственного управления

Итак, вслед за характеристикой отраслей в их материальном (материализованном) виде надлежит ввести в предмет административно-правовое регулирование, но уже в новом качестве — в виде отраслей государственного управления. Естественно, всплывает вопрос о соотношении понятий, категорий отрасли материальной и отрасли государственного управления.

Для начала следует определить, что представляет собой отрасль государственного управления в отличие от отраслей материальных. В своих прежних работах, в том числе в учебниках, моя конструкция отрасли государственного управления включает три элемента:

а) наличие материальной отрасли как реальной базы для учреждения (создания) отрасли государственного управления;

б) наличие отраслевого органа управления;

в) внутриотраслевые структуры (органы, структурные подразделения, предприятия и учреждения) построены на основе административно-правовых отношений.

Этих признаков достаточно, чтобы признать ту или иную отрасль отраслью государственного управления. С другой стороны, отсутствие одного из названных элементов исключает признание отрасли в статусе отрасли государственного управления.

Таким образом, при определении предмета административно-правового регулирования требуется уяснить вопрос о соотношении отраслей материальных и отраслей государственного управления в том плане — каждая ли материальная отрасль преобразуется в отрасль государственного управления? Или имеются иные варианты, например, несколько материальных отраслей объединяются в одну отрасль государственного управления?

Этот вопрос на первый взгляд несложный, будничный, на самом деле один из кардинальных вопросов построения аппарата государственного управления и в целом государственного строительства. Недаром в прошлом в России (дореволюционной и после-) «отраслевая проблема» не раз рассматривалась на уровне высшего руководства, приобретая качество не только организационно-правовой, но и политической проблемы.

Были ли или есть ли сейчас какие-либо подходы, идеи, обобщенные варианты решения данной проблемы? Увы, несмотря на многолетнее существование и громадный опыт практического ее решения, ни в законодательстве, ни в каких-либо директивных указаниях этого нет, все строилось во все времена и строится пока что полностью на основе того принципа управления, который именуется дискреционным управлением, при этом личное мнение высших руководителей государства играло совсем не последнюю, а часто — первостепенную роль.

Поэтому обратимся к той практике решения проблемы соотношения отрасли материальной с отраслью государственного управления, которая сложилась в государстве за многие годы.

Конечно, оптимальным вариантом было бы соотношение один к одному (1:1), т.е. каждая отрасль в первичном материальном виде трансформируется в отрасль государственного управления, скажем, морской транспорт образуется в отрасль государственного управления во главе с Министерством морского флота. И так по каждой отрасли в ее начальном материальном виде. Вариант, надо признать, идеальный: объект управления один, единый, одна специализация в управлении, при множестве объектов в системе отрасли все они однопрофильные, что, естественно, облегчает руководство ими. Был ли в практике государственного управления такой вариант? Был. В СССР на протяжении всего периода отраслевое управление строилось по этому принципу. Есть или появилась новая отрасль, например воздушный транспорт, тут же создается соответствующая отрасль государственного управления во главе с отраслевым органом (министерством или другим органом). Бурное развитие техники, транспорта, социальной сферы приводило к росту материальных отраслей и соответствующих им управленческих отраслей. Наконец, в 60 — 70-е годы число отраслей государственного управления подошло к 60 — 70, количество перешло, как говорится, в качество: аппарат управления стал громоздким, связи между органами крайне затруднились, резко снизилась управляемость аппарата со стороны Правительства, большая численность работников аппарата и соответственные расходы на его содержание и другие негативные последствия роста отраслей.

Поэтому практика толкнула на поиски других, без указанных недостатков, вариантов решения проблемы. И такие варианты появились.

Наиболее ранний вариант — это объединение в одну теперь уже сложную отрасль нескольких отраслей, однородных по своей деятельности, например, все пять транспортных отраслей сводятся в одну, под руководством одного органа, следовательно, вместо пяти отраслевых управлений (министерств и других) становится один отраслевой орган в лице, как правило, министерства. Подобный вариант укрупнения отраслей и, следовательно, значительного сокращения численности первичных материальных отраслей был проведен в системе образования — место самостоятельных отраслей — среднее образование, высшая школа, профобразование — заняла одна отрасль, названная образованием, во главе с одноименным органом (министерством), данный вариант применялся и применяется в организации управления промышленностью, строительством и других отраслях и сферах государственного руководства. Положительные стороны этого варианта очевидны: меньше отраслей и, соответственно, органов отраслевого управления, более рациональной становится структура государственного руководства в целом, сокращаются расходы на содержание аппарата управления. К негативным сторонам объединения родственных отраслей следует отнести появившиеся трудности, связанные с большим разнообразием объектов управления, с учетом их особенностей, новые требования к управленцам в смысле расширения их квалификации, в осуществлении учета и контроля и т.д. Все эти плюсы и минусы данного варианта на практике хорошо известны, но в целом с позиции общегосударственных требований рационализации государственного руководства положительным сторонам отдается предпочтение. Данный вариант практически применялся еще в условиях СССР, в последние годы существования, в Российской Федерации применяется широко и перманентно.

Следующий вариант объединения изначальных, материальных отраслей в одну более сложный и по-своему оригинальный. В этом варианте объединяются в одну отрасль, под власть отраслевого органа, отрасли, о которых нельзя сказать, что они однородные, как только что говорилось, о которых только со значительной условностью можно говорить об их общности. Для примера возьмем два таких объединения. В одну отрасль объединяются здравоохранение и социальное обеспечение (развитие). Общность у отраслей есть, конечно, это физическое и социальное благополучие человека. Но средства реализации такой единой задачи существенно различны: в медицине — одни — сперва профилактика и лечение, в социальном развитии на первом месте стоит задача финансово-материального обеспечения десятков миллионов людей, нуждающихся в этом, со стороны государства. Другой пример — объединение образования и науки в одну отрасль государственного управления. Конечно, образование должно зиждиться на достижениях науки, но последняя решает большие проблемы за пределами образования — фундаментальные исследования, ведомственная наука, производственная наука, немало различного в руководстве этими отраслями, в том числе в подготовке кадров. Оба приведенных примера были ранее в СССР и в Российской Федерации до административной реформы неизвестны, введены в практику в 2004 г. Судить об их положительных и отрицательных сторонах пока преждевременно.

Применялся на практике и еще один вариант. Суть его в том, что отрасль как государственная структура упразднялась, т.е. прекращала свою деятельность как праводееспособный субъект, рассыпалась, а праводееспособными субъектами оставались лишь предприятия и учреждения. Такой вариант в чистом, так сказать, виде имел место в период организации и деятельности совнархозов, когда отрасли были ликвидированы, хотя в техническом (но не правовом) плане они существовать не переставали. Управление «россыпью» предприятий и учреждений в этом варианте вели совнархозы. Рассыпной вариант применяется и теперь, например, торговля, бывшая государственной отраслью, практически таковой сейчас не является, почти все ее предприятия состоят в других отраслях или частных руках.

Вот те варианты в плане соотношения отраслей материальных с отраслями государственного управления. Все они взяты из практики государственного руководства отраслями на протяжении многих лет, считая от дореволюционного времени. В рамках вариантов имели место и мероприятия обратного порядка, т.е. после укрупнения проводилось разъединение отрасли и другие, но все это вмещается в изложенные три варианта.

Однако при практическом применении вариантов возникают вопросы, на которые надлежит дать ответы. Практически применялись, как говорилось, и применяются все варианты в свое время в различных условиях. И первый вопрос при этом — какой избрать вариант? И чем при этом руководствоваться? Напрасно искать ответ на поставленный вопрос в законе, соответствующего закона ни в СССР, ни в настоящее время не принималось. Но законодательная база создавалась посредством правовых актов исполнительной власти, а в условиях Российской Федерации и актов главы государства в рамках его полномочий по организации государственного управления. Принимаются соответствующие нормативные правовые акты, а по их исполнению и многочисленные индивидуальные акты, как правило, без какого-либо предварительного гласного, с участием науки и крупных специалистов-практиков обсуждения, т.е. на основе так называемого дискреционного управления, которое является в сфере исполнительной власти, как известно, легальным способом решения управленческих вопросов. Неизбежно появляется и вопрос об объеме и порядке изучения отраслевой организации государственного управления. Приходится констатировать, что поскольку вариантов решения проблемы несколько и все они имеют право, как говорится, на существование, а у руководства государства — полномочия избирать любой, удобный с точки зрения государственных интересов, то получается потребность ознакомления избирающего Особенную часть курса со всеми вариантами. Тем более что далее пойдет речь об организационных формах отраслевого управления, где тоже немало информации для размышления и выбора самостоятельного мнения.

5. Организационные формы (структуры) государственного руководства отраслями Понятие и виды

Любая отрасль в различных вариантах тогда только вступает в правовое поле, в систему государственного руководства, когда она реально выражена в качестве носителя правовых и организационных полномочий, т.е. может выступать как субъект права. Организационная форма (структура) придает отрасли жизненность, выражает и закрепляет ее место и роль в системе социальных и государственных отношений, т.е. определяет организационно-правовой статус.

К числу основных признаков организационной формы следует отнести:

а) наличие в ней личного состава (персонал служащих — государственных или иных), с определением служебных полномочий каждому лицу;

б) наличие официального признака, т.е. закреплена в соответствующем правовом акте, в том числе если для данной формы установлено, в качестве юридического лица;

в) определена и закреплена, тоже официально, компетенция (задачи, функции и т.д.), например в специальном положении;

г) закреплено ее место в системе государственных структур, т.е. взаимоотношения с равно-, выше-, нижестоящими организационными формами;

д) определена управленческая подчиненность в системе государственного руководства.

Названные признаки, качества организационной формы и дают, суммарно, ее понятие как внешнего выражения отрасли, так и ее праводееспособности.

О видах организационных форм отраслевого управления. Оригинальность вопроса в том, что отрасль как объект управления, один, а вот форм управления этим единым объектом в историческом плане оказалось множество. Чего только не было на протяжении двухсот лет! Объяснение, конечно, имеется, например различия в объемах и содержании отрасли, в значении для государства — как внутреннем, так и международном, с учетом практики государственного строительства и т.д. Однако далеко не все в этом вопросе поддается объяснению, приходится отмечать элемент значительной самодеятельности и усмотрения со стороны руководящих лиц государства, что имело место во многих случаях.

Итак, какие организационные формы сопровождали зарождение, действие и развитие государственного руководства отраслями?

В перечне организационных отраслевых форм главенствующее место по праву должно занять министерство как изначальная и самая широко распространенная форма, притом в масштабе не только российском, а и в глобальном. Собственно, российская министерская форма была двести лет назад заимствована из западных государств. О министерствах пойдет далее отдельный разговор. Наряду с министерствами в российской, в том числе советской и постсоветской, практике учреждались в большом числе и другие организационные формы: государственные комитеты; комитеты; главные управления; управления; комиссии; агентства; департаменты и другие, одно время одна из форм была под названием «надзор». Рассмотрим названные организационные формы отраслевого управления, начиная с министерств.

Министерство

Министерство — понятие (категория), устоявшееся веками. Это орган исполнительной власти, администрация, не законодательный и не судебный, с другой стороны, не структурное подразделение, входящее в другой государственный орган власти.

Министерство как организационная форма отраслевого руководства известна практически всем странам. В России, управляемой министерствами, пошел третий век. Революция 1917 г. не внесла в статус министерств как отраслевых органов принципиальных изменений, лишь переименовав их в народные комиссариаты (наркоматы), но через 30 лет, в 1947 г., вновь вернулись к прежним наименованиям. Некоторые колебания в выборе организационных форм государственного руководства отраслями имелись в первые годы советской власти, но в 1934 — 1935 гг. высшее партийное и государственное руководство решительно определило отраслевой принцип и министерскую форму как основу построения руководства хозяйством и другими сферами жизни страны. В последующие годы положение министерств в государственном аппарате продолжало упрочиваться. Крупный шаг в этом направлении сделан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В конечном счете министерство из органа, бывшего основной формой отраслевого управления, стало единственной формой отраслевого управления.

Высказанные общие положения о министерстве закладывают основы организационного и правового статуса министерства.

Организационно-правовой статус министерства: что в него входит, что статус включает в себя? К организационным элементам статуса относятся структура министерства, система министерства, степень централизации управления, подчиненность вышестоящему органу государственной власти. К числу правовых элементов статуса министерства относятся его компетенция с определенной структурой, принимаемые правовые акты управления.

Рассмотрим основные составные элементы организационно-правового статуса министерства начиная с организационной стороны.

Наименование министерства обычно идентично с отраслью, отступления бывают редкие. Министерство имеет в качестве объекта управления отрасль, что было всегда и остается теперь. Указом же «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определено, что в ведении министерств наряду с отраслью могут быть включены еще службы и агентства как органы исполнительной власти, но не в структуре министерства, а при министерстве. В этом случае министерство, оставаясь органом отраслевого управления, получает в свое ведение органы с полномочиями, дополняющими чисто отраслевые и выходящие за пределы отрасли. В этом случае определено, что министерство, оставаясь отраслевым органом, становится во главе нового организационного образования, названного в Указе сферой государственного руководства. Надо сказать, что учреждение исполнительного органа при министерстве нашему государственному управлению было известно и ранее, например, при Министерстве внутренних дел давно функционирует орган по управлению вневедомственной охраной, но наименование такого варианта сферой государственного руководства предпринято впервые.

Характеризуя организационную сторону статуса министерства, следует далее определить его структуру и систему.

В структуру министерства входят: министр, заместители, структурные подразделения центрального аппарата — отраслевые и функциональные, все это закрепляется в правовых актах и завершается штатным расписанием.

Отраслевой принцип организации управления пронизывает и аппарат министерства: многие структурные подразделения возглавляют отрасли, но уже в рамках министерства, например, если Министерство транспорта управляет транспортом всех видов, то структурные подразделения центрального аппарата — департаменты — управляют отдельными видами транспорта: департамент воздушного транспорта, департамент морского транспорта и т.д.

Система министерства охватывает центральный аппарат и органы, создаваемые министерством, по управлению отраслью, ими могут быть управления, инспекции с другими наименованиями, это так называемые внутриотраслевые органы. Если созданы исполнительные органы власти при министерстве (выше говорилось), они также входят в систему министерства.

Органы, составляющие систему министерства, могут находиться в централизованном подчинении центрального аппарата, т.е. без какого-либо подчинения региональным государственным образованиям, например Министерство обороны. Широко применяется другой вариант — органы системы министерства, оставаясь в подчинении центрального аппарата по определенным вопросам компетенции, по другим вопросам состоят в подчинении региональных органов, т.е. в двойном подчинении. Управление социальной области строится обычно по этому принципу, для чего в субъектах Федерации создают многие одноименные министерства — здравоохранения, образования, культуры и другие.

К организационной характеристике министерств относится также вопрос о видах министерств. Здесь необходимо, конечно, выделить те основания, по которым эти органы можно и должно классифицировать.

Поскольку министерства как исполнительные органы охватывают своими полномочиями все пять областей государственной деятельности, их можно и разделить соответственно на пять групп: министерства в области руководства экономикой (Министерство экономики или экономического развития, транспортные министерства и другие), министерства в области социального развития (образования, науки, здравоохранения и другие), министерства в области внешнеполитической деятельности (иностранных дел, были и другие, например внешней торговли), министерства по обеспечению внешней безопасности страны (обороны и другие), наконец, министерства по обеспечению и охране безопасности и порядка внутри страны (внутренних дел, были и могут быть другие).

Разделение министерств на виды следует далее вести с учетом федеративного устройства государства, на основе разделения Конституцией государственных полномочий на федеральные (ст. 71), совместного ведения (ст. 72), субъектов Федерации (ст. 73). Министерства с полномочиями федерального масштаба именуются федеральными, министерства с полномочиями по вопросам совместного ведения тоже обозначаются в законодательстве как федеральные, но этим определяется, что они учреждаются и формируются на федеральном уровне, но их полномочия отличаются от полномочий федеральных министерств, поэтому они по данному признаку являются министерствами Федерации, по аналогии с разграничением законов на федеральные и законы Федерации, например КоАП РФ.

Наконец, с учетом Указа от 9 марта 2004 г., расширившего полномочия министерств и названные сферы государственной деятельности, все министерства должно разделить на две группы: министерства, возглавляющие только отрасли, как и прежде, например Министерство иностранных дел, и министерства, которые в дополнение к управлению отраслью получили в подчинение службы и агентства и стали, таким образом, во главе сферы руководства. Следовательно, данное деление министерств на две группы проводится по объему организационных полномочий.

На этом завершим характеристику статуса министерства в организационном аспекте и перейдем к рассмотрению статуса министерства в нормативно-правовом плане, т.е. его компетенции.

Компетенция органов исполнительной власти имеет особую, довольно сложную структуру, что отражено в общей части данной работы.

Компетенция министерства содержит: цели и задачи министерства, обычно выраженные в краткой форме; функции как централизованные, так и оперативные; полномочия, т.е. права и обязанности по каждой функции или нескольким в комплексе; основные формы и методы реализации министерством своей компетенции. В закрепленном статусе каждого конкретного министерства все названные элементы компетенции сформулированы с учетом особенностей министерства и руководимой им отрасли.

При характеристике компетенции министерства выступает еще один признак — о ее пределах — пространственных и территориальных — реализации компетенции. В таком случае обозначаются два вида предела. В первом пределе содержатся полномочия министерства по управлению отраслью в целом и ее объектами в плане реализации задач, функций и т.д. Второй предел заключает полномочия министерства по управлению внутриотраслевыми вопросами, это внутриорганизационные полномочия — кадровое дело, финансирование аппарата и т.д.

По вопросам своей компетенции министерства вправе принимать правовые акты управления — как нормативные, так и индивидуальные, при этом в законодательстве проводится разграничение между ними по их содержанию.

Организационно-правовой статус министерства закрепляется в едином нормативном правовом акте — обычно в положении о каждом в отдельности министерстве, утверждаемом правительством или главой государства по тем министерствам, которые ему подчинены, по вопросам охраны порядка и безопасности. Министерства создаются в значительном числе, и полномочия их в большой мере совпадают. Напрашивается сам собой вопрос о нормативном акте, в котором были бы закреплены общие для всех министерств компетенции. Такого акта пока нет, но в СССР в 70-х годах действовало Общее положение о министерствах СССР, польза которого была значительная, поскольку имелась обоснованная правовая база для определения полномочий конкретного отраслевого органа.

Последний вопрос о характеристике министерств — это вопрос об их подчиненности. Кажется ясным: министерство — исполнительный орган, занимает свое место в системе этих органов, и, следовательно, над ним есть вышестоящий орган, которому министерство и подчинено. Таким органом является правительство, у которого в числе полномочий есть право приостанавливать и отменять акты министерств по причине не только их незаконности, но и нецелесообразности, что можно считать высшим показателем подчиненности министерства.

Но подчиненность министерств Правительству в Российской Федерации приобрела, уже после принятия Конституции, дополнительный вариант, именно: часть министерств, а именно занятых обеспечением и охраной порядка и безопасности, подчинена непосредственно главе государства, с оговоркой — по вопросам охраны порядка и безопасности, это Министерства обороны, иностранных дел, внутренних дел и другие, всего набирается 8 — 10 министерств. Регулируется данный вопрос законодательством — указом главы государства.

Такая новация в нашем законодательстве и государственном строительстве предпринята впервые и заняла умы многих теоретиков, а соответствующие высказывания нередко предполагают далеко идущие последствия, вплоть до изменения государственного устройства.

В действительности дело с подчинением ряда министерств (и некоторых служб) главе государства по своей природе не означает двойного подчинения, а имеет характер некоторого разграничения полномочий по функциональному критерию. Министерства при этом варианте не выпадают из системы исполнительных органов, подчиненных Правительству, а министры как были, так и остаются полноправными членами Правительства и у них много полномочий, которые могут быть реализованы в отношениях с Правительством, например вопросы кадровые, финансовые, материально-технического характера и другие. И лишь вопросы охраны порядка и безопасности — как внешней, так и внутренней — вычленены и отнесены к полномочиям главы государства. Налицо, таким образом, некоторое разделение статуса министерств, точнее — функций министерства между Правительством и главой государства, во исполнение конституционных положений о полномочиях главы государства по принятию мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

Иные формы отраслевого управления

Как говорилось выше, министерство к настоящему времени закрепилось не только как основная, но и единственная организационно-правовая форма государственного управления отраслями. Поэтому говорить об иных формах отраслевого управления можно лишь с оговоркой, в каком аспекте эти формы иные. Таких аспектов три:

1. Исторически в организации государственного управления отраслями было испытано множество организационно-правовых форм, о чем говорилось выше. Наряду с министерствами действовали комитеты, государственные комитеты, комиссии, управления и главные управления и т.д., объединявшиеся под общим родовым понятием ведомства. Но теперь это, как говорится, «все в прошлом» и даже частичного возврата к прежним формам ожидать не следует. В решении этой проблемы Указ от 9 марта 2004 г. сыграл выдающуюся роль, практика положительно восприняла новый подход и дает основания полагать по дальнейшему совершенствованию отраслевого управления.
2. Второй аспект иных форм отраслевого управления относится к организации отраслевого управления в субъектах Российской Федерации. В них сохранились отрасли двоякого рода: одни отрасли в системе федеральных отраслей (образование, культура, здравоохранение и другие, о чем говорилось выше) и отрасли собственные, своего подчинения (ст. 73 Конституции).

Организационные формы управления теми и другими отраслями субъекты РФ определяют самостоятельно (ст. 66 Конституции и текущее законодательство). Как орган исполнительной власти в субъектах РФ учрежден в одних в форме правительства, в других — в форме администрации, так и отраслевые органы именуются по-разному по примеру прошлого: министерства, комитеты, департаменты, управления и другие. О каждом органе отраслевого управления утверждается соответствующее положение, закрепляющее его организационно-правовой статус.

С учетом проводимых в государственном механизме преобразований в аппарате субъектов Федерации все более прокладывает себе дорогу министерская форма отраслевого управления, что способствует лучшей координации деятельности федеральных и региональных органов.

1. Еще один аспект статуса организационно-правовых форм отраслевого управления относится к управлению теми отраслями, которые созданы как структуры государственно-негосударственные (т.е. государственно-частные, государственно-кооперативные и т.д. в форме в основном акционерных объединений (энергетика, нефтегазовая промышленность и другие отрасли)). Объединения управляются на основе самоуправления, внешнее же управление ведется учрежденными на совместной основе исполнительными органами. В них большинство голосов принадлежит государству, хотя бы одним голосом после половины. Тем самым обеспечивается проведение государственной политики в управлении отраслью в дополнение к правовому регулированию ее статуса.