Принцип партийного руководства советами это

— принцип
демократического централизма,
который допускает определённую
самостоятельность и инициативу местных
органов, но проявляется в жёсткой
централизации и концентрации
государственной власти. Характеризуется
иерархической подчинённостью нижестоящих
советов вышестоящим.

— принцип
партийного руководства советами:
выработка единой политической линии,
которой должны придерживаться почти
все советы, а также этот принцип
проявляется в осуществлении кадрового
руководства советами.

В настоящее время
природа МСУ неоднозначна, поскольку
трудно выделить местные дела, отличные
от государственных дел.

Функции МСУ
отражают не только частноправовой, но
и публично-правовой характер.

МСУ отражает и
черты государственного и общественного
образования.

Нормативное
определение МСУ содержится в ряде
правовых актов:

— Европейская
Хартия МСУ

— Декларация стран
СНГ о принципах МСУ в государствах-участницах
СНГ

— ст.1 ФЗ 2003г «Об
общих принципах организации МСУ в РФ»

МСУ
– это форма
осуществления народом своей власти,
обеспечивающая в пределах, установленных
КРФ, федеральным законодательство, а
также в случаях, установленных законами
субъектов РФ, самостоятельное и под
свою ответственность решение населением
непосредственно, а также через органы
МСУ вопросов местного значение, исходя
из интересов населения, а также с учётом
исторических и иных местных особенностей.

Ряд сущностных
характеристик МСУ:

1. МСУ это форма
   публичной власти, одна из основ
   конституционного строя

2. МСУ осуществляется
   в определённых пределах, обозначенных
   КРФ, ФЗ, законами субъектов РФ

3. МСУ имеет особый
   субъект – население
   муниципального образования

4. МСУ имеет особый
   объект управления – вопросы
   местного значения

5. самостоятельность
   МСУ в решении вопросов местного значения

6. самостоятельная
   ответственность населения за решение
   вопросов местного значения

Большинство
государств в своих конституциях МСУ
закрепляют как основу конституционного
строя.

В РФ положения,
касающиеся МСУ, также отражаются в КРФ,
наиболее важные из которых в ст. 12 КРФ
– МСУ признаётся и гарантируется
государством; МСУ в пределах своих
полномочий самостоятельно.

Государство
устанавливает функции МСУ, в которые
оно само не в праве вмешиваться. Пределы
очерчиваются вопросами местного
значения.

ФЗ «Об общих
принципах организации МСУ» 2003г. в РФ
определяет понятие вопросов
местного значения (ст.1):

1. это вопросы
   непосредственного обеспечения
   жизнедеятельности муниципального
   образования. В ст. 14, 15, 16 – определены
   сами вопросы

2. вопросы местного
   значения определяются в КРФ и ФЗ 2003г

3. изменение вопросов
   местного значения возможно только
   путём внесения изменений в ФЗ №131 и КРФ

4. вопросы местного
   значения определяются применительно
   к каждому виду муниципальных образований
   (поселения – ст.14, ст.15 – муниципальные
   районы, ст.16 – городские округа). В
   отношении городов федерального значения
   их внутригородских территорий вопросы
   местного значения определяются законами
   этих городов

5. для каждого вида
   муниципальных образований перечень
   вопросов местного значения по ФЗ
   является закрытым

6. органы МСУ по ФЗ
   2003г не в праве передавать решение
   вопросов местного значения органам
   государственной власти, а органы
   государственной власти не в праве их
   принимать. Хотя в ряде случаев допускаются
   исключения:
   например,
   если на территории муниципального
   образования в силу чрезвычайной ситуации
   органы МСУ отсутствуют и не могут быть
   сформированы, органы государственной
   власти субъекта могут принимать на
   себя осуществление отдельных полномочий
   по решению вопросов местного значения.

Перечень этих
случаев является закрытым.

Соответствующие
полномочия органы государственной
власти в праве принимать только на
временной
основе.

Отдельные полномочия
по решению вопросов местного значения
органы МСУ одного муниципального
образования в праве передавать органам
МСУ другого муниципального образования.
Такая передача полномочий касается
только осуществления полномочий
двухуровневых
муниципальных образований.

Но при этом ФЗ
устанавливает целый
ряд правил:

1. передача полномочий
   возможна только на основании соглашений

2. передача не может
   носить односторонний характер

3. вместе с передачей
   полномочий осуществляется передача
   соответствующего объёма субвенций на
   реализацию полномочий

4. муниципалитеты
   самостоятельно определяют содержание
   соглашений

ст. 17 ФЗ 2003г – общие
полномочия
для всех муниципальных образований

Отдельные полномочия
закрепляются и в др. статьях ФЗ, например
в ст.35.

Конкретные
полномочия по решению вопросов местного
значения определяются в отраслевых
ФЗ, но эти
полномочия не должны выходить за рамки
вопросов местного значения, установленных
в ФЗ 2003г.

Органы МСУ
осуществляют не только полномочия по
решению
вопросов местного значения,
они ещё осуществляют государственные
полномочия.

ФЗ 2003г определяет,
что такое государственные
полномочия органов местного самоуправления
(ст.19) –
полномочия органов МСУ, установленные
ФЗ и законами субъектов РФ, по вопросам,
не отнесённым к вопросам местного
значения, являются государственными
полномочиями, передаваемыми для
осуществления органам МСУ.

Основные
моменты:

1. наделение органов
   МСУ государственными полномочиями
   может осуществляться только законом

2. ФЗ установил
   обязательные требования к содержанию
   акта, наделяющего государственными
   полномочиями

3. должен быть
   определён конкретный перечень прав и
   обязанностей органов МСУ

4. наделение
   государственными полномочиями должно
   сопровождаться передачей материальных
   и финансовых ресурсов для реализации
   государственных полномочий

5. определяется
   порядок контроля государственных
   органов за реализацией этих полномочий

6. наделение
   государственными полномочиями органов
   МСУ, а не должностных лиц

7. должен определяться
   порядок прекращения государственных
   полномочий: указывается срок или
   бессрочно.

В настоящее время
муниципалитеты имеют двоякое значение.
Право на осуществление МСУ рассматривается
КРФ как элемент конституционного статуса
гражданина ст.32 КРФ.

Более подробно
право гражданина на осуществление МСУ
закреплено в ФЗ «Об общих принципах
организации МСУ». Граждане имеют равные
права на осуществление МСУ.

Содержание
права граждан на участие в осуществлении
МСУ включает комплекс прав:

1. право избирать и
   быть избранным в органы МСУ,

2. право граждан на
   поступление на муниципальную службу,

3. гражданин имеет
   право на участие в осуществлении
   различных непосредственных форм
   волеизъявления,

4. право контролировать
   и оценивать деятельность органов МСУ.
   Для этого введен институт ответственности
   органов МСУ и должностных лиц МСУ перед
   населением.

5. право иметь полную
   и достоверную информацию о деятельности
   органов МСУ и должностных лиц МСУ.

В Конституции
закреплена формула:
органы МСУ
не входят в систему органов гос власти.

Органы МСУ действуют
в рамках единой гос политики, хотя и
самостоятельны. Статус МСУ определяется
и гарантируется гос-ом.

Органы МСУ и
должностные лица МСУ используют гос
аппарат принуждения. Органы МСУ могут
наделяться отдельными гос полномочиями.

МСУ функционально
не отделено от гос власти. Органы МСУ
могут участвовать в организации гос
программ (федеральных и региональных),
акты органов МСУ влючены в единую
правовую систему гос-ва.

Ряд общих
принципов характерных и для МСУ и для
гос власти:

1. четко выражен
   институционализированный характер.
   МСУ яв-ся обязательным элементом
   инфраструктуры общественных отношений.

2. общее:

— универсальность

— непрерывность
во времени

— всеобщность

1. основанность на
   законах и иных НПА.

Специфические
признаки МСУ (отличие от гос власти):

1. муниципалитеты
   не обладают правом устанавливать свою
   компетенцию. Эти воапросы определяют
   органы гос власти.

2. муниципалитеты
   не обладают суверенитетом

3. органы МСУ не
   обладают правом осуществления собственно
   законодательной власти.

4. в системе МСУ
   отсутствует жесткая иерархия и
   соподчиненность. Система МСУ действует
   в рамках одного муниципального
   образования.

Система МСУ и
ее элементы.

В соответствии с
КРФ и федеральным законодательством
МСУ осуществляется в различных
организационно-правовых формах и в
своей совокупности они образуют систему
МСУ.

Единство системы
МСУ проявляется в разграничении предметов
ведения и полномочий между различными
организационно-правовыми формами. МСУ
может реализовываться только через
систему организационно-правовых форм.
При этом некоторые органы МСУ могут
быть производны от других.

Организационно-правовые
формы организации МСУ подразделяются
на 2 группы:

1. формы непосредственного
   волеизъявления

2. выборные и другие
   органы МСУ и деятельность должностных
   лиц МСУ.

Принципы,
лежащие в основе МСУ.

МСУ основано на:

— Европейская
Хартия

— КРФ

— ФЗ

Принципы МСУ
– обусловленные
природой МСУ коренные начала и идеи,
лежащие в основе организации и деятельности
населения муниципального образования,
формируемых ими органов МСУ, должностных
лиц МСУ по реализации вопросов местного
значения.

1. самостоятельность
   решения населением муниципального
   образования и органами МСУ вопросов
   местного значения.

2. принцип признания
   МСУ как демократического института
   управления обществом,
   а также наличие гос гарантий МСУ.

3. принцип
   организационного обособления МСУ
   в системе управления обществом и гос-ом.

4. принцип
   многообразия организационных форм
   осуществления МСУ.

5. соразмерность
   полномочий МСУ материально-финансовым
   ресурсам.

6. принцип законности

7. принцип гласности,
   учета общественного мнения

8. принцип
   сотрудничества органов МСУ и должностных
   лиц с общественными объединениями,
   политическими партиями.

9. принцип сочетания
   единоначалия и коллегиальности
   в деятельности органов МСУ и должностных
   лиц.

Функции МСУ
— основные
направления деятельности муниципальных
образований:

1)
обеспечение участия населения в решении
вопросов местного значения

2)
функция управления муниципальной
собственностью и финансовыми средствами
муниципального образования

3)
обеспечение комплексного
социально-экономического развития на
соответствующей территории

4)
обеспечение потребностей населения
муниципального образования в различных
социально-культурных, коммунально-бытовых
и др услугах муниципального образования.

5)
обеспечение режима законности на
соответствующей территории, функция
охраны общественного порядка

6)
функция защиты прав и интересов населения
муниципального образования

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]

• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #

Нередко коммунисты высказывают точку зрения, согласно которой нынешняя парламентская модель политической системы является неактуальной и даже вредной для развития общества, поэтому она должна быть заменена на модель, в которой народовластие реализуется посредством Советов. Мы решили изучить эту тему и понять, являются ли Советы эффективным способом построения органов управления и постоянной альтернативой парламенту как органу власти.

Что это такое?

В государствах советского типа Советы – это полновластный на своей территории государственный орган, выполняющий одновременно представительные (законодательные), исполнительно-распорядительные и контрольные функции (непосредственно или через создаваемые ими органы)¹. Коммунистическое определение: всенародно избираемые органы власти в СССР, самые представительные и массовые организации, сочетающие в себе черты государственных органов и общественных организаций; наиболее полное воплощение демократического характера социалистического государства².

Первичный орган управления в Союзе Советских Социалистических Республик официально выполнял как законодательные, так и исполнительные функции на общесоюзном, республиканском, областном, городском, районном и сельском уровнях³.

В итоге можно сказать, что Советы – это представительные органы власти, которые сочетают в себе черты государственных органов и общественных организаций, выполняющие одновременно представительные (законодательные), исполнительно-распорядительные и контрольные функции (непосредственно или через создаваемые ими органы) на общесоюзном, республиканском, областном, городском, районном и сельском уровнях.

История Советов

Сами Советы появились ещё во времена Русской революции 1905-1907 годов как самоорганизованные органы власти рабочих. Первый из них появился в городе Алапаевске 8 марта 1905 года, но более известным является Совет уполномоченных, организованный 15 мая 1905 года бастующими рабочими текстильных и ткацких предприятий в Иваново-Вознесенске (ныне Иваново) и действовавший в рамках целого города⁴. Как мы писали кратко в статье о диктатуре пролетариата, после первой русской революции 1905-1907 советы исчезли, но вновь возникли в 1917 году, и в результате политики большевиков они стали формальными институтами власти вплоть до Перестройки.

Ленин верил, что российские Советы и есть «наконец найденная» диктатура пролетариата в том виде, какой её задумывал Маркс. Поначалу Советы – благодаря революционной инициативе и широкому участию в них масс – действительно производили такое впечатление. Троцкий увидел в них форму столь же эпохальную, сколь и парламенты, рождённые в борьбе с абсолютизмом. Но то была иллюзия. Из революционных органов Советы переродились в форму, потворствующую тоталитарной диктатуре нового класса, партии⁵.

Теперь давайте разберём их историю подробнее. Поначалу после прихода к власти большевиков Советы были весьма децентрализованными: так, в одном из отчётов НКВД РСФСР говорилось, что в первые послереволюционные месяцы «советская власть рассыпалась на целый ряд как бы независимых друг от друга губернских, уездных и даже волостных советских «республик»⁶. Это не устраивало власть: например, на состоявшемся в декабре 1917 года съезде статистиков делегаты отмечали, что советы считают организацию местных статбюро делом «совершенно второстепенным», средств на это не выделяют, а в некоторых случаях статистика вообще находится «в большом загоне у местного совдепа»⁷⁸⁹.

Уже с января 1918 года началась работа по унификации структуры местных советских органов. В специальной инструкции НКВД РСФСР советам предписывалось создавать при своих исполкомах отделы в строгом соответствии с перечнем центральных наркоматов. А в декабре того же года вышло постановление Совета труда и обороны (СТО) «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты», согласно которому любые распоряжения местных советов, идущие вразрез с постановлениями центральной власти и препятствующие её деятельности, подлежали отмене¹⁰. Эти меры свидетельствовали об отходе от сформулированного ранее Владимиром Лениным принципа: «… Советы – отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы»¹¹.

Реальные властные полномочия с 1918 года стали концентрироваться в руках высшего партийного руководства, что означало фактический крах идеи и практики относительной децентрализации системы местного управления. Изменения коснулись и самих советов. На разных уровнях наблюдалось падение роли советских съездов и конференций, а принятие большинства решений переходило от этих представительных форумов к исполкомам советов или к их президиумам, которые, в частности, определяли и порядок выдачи продовольственных пайков, и возможность проведения религиозных собраний, и правила обысков и арестов, и даже разбирали инциденты с хулиганами в учебном заведении — десятки пунктов повестки дня ежедневно¹².

При этом сами исполкомы, как справедливо отмечал советский и российский историк Валерий Шишкин¹³, также «оказались ограниченными в своих полномочиях, ибо построенное в годы Гражданской войны управление «по вертикали» привело к обособлению действий аппарата ряда отделов от своих губисполкомов (военного, ЧК, хозяйственных и так далее), которые фактически работали под началом соответствующих центральных ведомств – комиссариатов, ВСНХ, ВЧК и даже финансировались ими»¹⁴. Возрастание контроля над местными советами со стороны политического центра, а также усиление исполнительных советских органов по отношению к представительным было важным, но не окончательным шагом на пути к подчинению местных учреждений высшей партийно-государственной власти. Решение этой задачи достигалось путём установления надзора партийных органов над советскими.

Можно подумать, что Советы состояли из рабочих и крестьян. Однако в действительности в деятельности Советов и общественных организаций это не везде было так, например по данным СНХ Северной области, к 1 апреля 1918 года были непосредственно вовлечены только 1,84% рабочих.¹⁵. Это значит, что рабочий класс, время от времени голосуя на выборах в Совет, был занят проблемами своей семьи и своего предприятия, а более широкий круг вопросов «пролетарской власти» решали активисты, фактически ушедшие с предприятий на советскую административную работу.

Городские Думы (представительные органы, существовавшие до Советов) тоже некоторое время функционировали, но с учётом некоторых особенностей. 18 ноября СНК предоставил Советам право распускать городские думы. При этом Советы должны были, в зависимости от готовности взять в свои руки хозяйство, сами решать, когда это лучше сделать. Но был и другой мотив распустить думу и управу – их неуступчивость. Так что Советы могли пойти на разгон надоевшего муниципалитета, который справлялся с делами лучше, чем потом Совет. До этого 16 ноября была распущена Петроградская дума. Но 27-28 ноября были проведены перевыборы Думы. Социалисты и кадеты их бойкотировали, так что состав оказался просоветским. Формально Дума просуществовала до весны 1918 года, действуя под контролем Петросовета. Когда распускались районные думы, управы сохранялись, преобразуясь в отделы Советов. Чиновникам предстояло решить, будут ли они работать на Советы (для многих это было единственным способом прокормиться). В основном роспуск дум проходил в январе-апреле 1918 года и к началу широкомасштабной Гражданской войны был практически завершён¹⁶.

В годы Гражданской войны этот процесс лишь начинался, далеко не всегда и не везде принимая законченные формы. Так, например, секретарь Новгородского губкома РКП(б) в своём докладе на губернской партийной конференции в июле 1919 года затруднился вспомнить, «какие указания давал губком советским органам», но отметил, что в основном им проводилось «смещение и назначение людей»¹⁷. Перспективы наметившихся в годы гражданской войны изменений достаточно чётко отразил Николай Осинский (также известен как В.В. Оболенский). В своём выступлении на VIII съезде РКП(б) он заявил, что «у нас усиленным образом развивается покровительство близким людям, протекционизм, а параллельно — злоупотребления, взяточничество»¹⁸ и «конечная тенденция идёт к тому, — отмечал он, выступая на IX съезде партии, — чтобы ввести единоличное управление во всех звеньях советского аппарата. Это означает, что … мы рухнем под тяжестью бюрократии»¹⁹.

В короткий период проведения альтернативных выборов (1918-1920) единогласной поддержки большевиков со стороны рабочих и служащих не наблюдалось. Рабочие слои в целом придерживались социалистических взглядов, но это не означало автоматической поддержки большевиков, зачастую они отдавали предпочтение меньшевикам и левым эсерам. В ряде городов, где меньшевики и эсеры пользовались популярностью, несмотря на все усилия большевиков по противодействию избранию представителей оппозиционных партий, они избирались в советы. Большевики уже с первых избирательных кампаний активно препятствовали избранию в советы представителей оппозиционных левых партий, используя не только силу убеждения, но и административный ресурс²⁰.

Так, в марте — начале апреля 1918 года прошли перевыборы в Ярославский Совет. На 47 меньшевиков и 13 эсеров приходилось 36 большевиков. Образовался «антисоветский» Совет, нелояльный Советской власти. 9 апреля первое заседание нового Совета было разогнано красной гвардией. В городе началась забастовка протеста. Рабочие захватили на станции оружие, но не воспользовались им против большевиков. Лидеры эсеров и меньшевиков были арестованы.18 апреля состоялся суд, который, возмутив подсудимых многочисленными нарушениями процедуры, приговорил их к общественному порицанию, а лидер меньшевиков И. Шлейфер был выслан на год из губернии²¹. Однако разгон неугодного Совета в Ярославле сделал положение большевиков в городе очень шатким. Для того, чтобы победить на следующих выборах, они лишили представительства ярославских железнодорожников. Эти события сказались на настроениях рабочих в преддверии восстания в Ярославле 6 июля 1918 года.

После того, как социалисты (эсеры и меньшевики) 21-25 апреля победили на выборах в Костроме, большевики заявили, что не отдадут власть «контрреволюции», то есть новому большинству Совета. 23 мая социалисты провели массовую демонстрацию под лозунгом «Долой Советскую власть и хлебную монополию!» Произошли столкновения. В ответ было введено чрезвычайное положение, а большевистско-левоэсеровская фракция Совета решила, что он может работать и без депутатов-социалистов, то есть без большинства²². 18 мая Совнарком Калужской советской республики принял решение, в соответствии с которым «граждан, позволяющих себе противоправительственные, хотя бы словесные, выступления, исключать из всех списков и лишить тех возможности занимать должности… во всех правительственных организациях. Или же, смотря по силе выступления и по его контрреволюционному размеру, арестовывать на месте, хотя бы выступление произошло на разрешённом собрании, и хотя бы выступивший гражданин был делегат»²³. Таким образом, исполком исключал оппозиционные выступления на любых собраниях и съездах.

В большинстве случаев оппозиционным партиям запрещали выставлять списки своих кандидатов на выборы. Так, на выборах в 1920 году во многих сибирских городах меньшевикам и эсерам было отказано в выставлении списков кандидатов на выборах в городские советы²⁴. По этой причине в Омске, Томске, Новониколаевске были избраны городские советы, состоявшие исключительно из большевиков²⁵.

Однако там, где оппозиционные левые партии имели сильные организации, а также пользовались поддержкой профсоюзов и рабочих на предприятиях, большевики не решались столь беззастенчиво использовать административный ресурс. Острая борьба на выборах между большевиками и меньшевиками развернулась в Иркутске и Красноярске. Меньшевики пользовались поддержкой ряда профсоюзов в этих городах (союзы печатников, железнодорожников, металлистов). Несмотря на оказываемое давление на рабочих со стороны большевиков, мобилизацию лучших сил на проведение выборов, в Иркутске и Красноярске собрания печатников проголосовали за список меньшевиков (в Иркутске в горсовет было избрано 9 меньшевиков)²⁶²⁷. В целом в 1920 году по РСФСР на уездные и губернские съезды было избрано 59 меньшевиков и 379 левых эсеров (хотя это были доли процентов, большевиков было избрано 21 358 человек)²⁸. Можно также вспомнить Кронштадтское восстание, где на фоне кризиса требовали освободить из заключения представителей всех социалистических партий, а также провести перевыборы Советов и изгнать из них коммунистов²⁹.

Когда большевики окончательно зачищали политическое пространство в 1921—1922 годах, запрещая и репрессируя оппозиционные партии, массовых протестов населения не было зафиксировано, что свидетельствовало о недостаточной зрелости избирателя, неготовности отстаивать идеи свободы и демократии. При этом не следует недооценивать и популярность большевиков у населения, привлекательность их простых и доступных лозунгов у значительной части как городской, так и сельской аудитории. Коммунисты со своей стороны проявили незаурядные волю и желание к удержанию власти. Помимо использования административного ресурса, большевики привлекали лучшие силы агитаторов, популярных партийных и советских работников на выборах. В итоге начиная с 1922 года единственной альтернативой коммунистам на советских выборах стали беспартийные кандидаты³⁰, и к концу 20-х годов среди высших руководящих работников районных, областных и окружных исполкомов Советов подавляющее большинство (от 72 до 81 %) принадлежали к правящей партии³¹.

Отдельно следует охарактеризовать специфику советской избирательной системы. Наиболее специфичной её чертой было введение трудового ценза: избирательным правом обладали только лица, признаваемые властью «трудящимися»³², а остальные отстранялись от участия в выборах. Важной особенностью советских выборов указанного периода являлось проведение избирательных собраний по производственно-территориальному принципу. Также были граждане, лишённые избирательных прав в Советской России, но их число не превышало 5% от взрослого населения страны³³. Хотя были и курьёзы из-за некомпетентности членов избиркомов: избирательных прав лишали «прибывших недавно», а также пожилых людей³⁴. Нередко встречались сведения о причислении к «лишенцам» глухонемых, слепых, инвалидов, «замеченных в самогонокурении, а иногда и просто в пьянстве»³⁵.

Избиратели делились на организованных (рабочие и служащие, члены профсоюзов, красноармейцы) и неорганизованных (кустари, ремесленники, домашние хозяйки, безработные, учащиеся, живущие своим хозяйством, помогающие члены семей)³⁶. Также характерными чертами советских выборов являлись многоступенчатость, открытое голосование за кандидатов на избирательных собраниях, неравенство представительства между различными социальными группами (но о них поговорим отдельно). Необычной для современных избирательных систем являлась и частота проведения выборов. На протяжении 1920-х годов они проводились практически каждый год: в 1920, 1921, 1922, 1923, 1924, 1925, зимой 1926-1927 и зимой 1928-1929 годов.

В первой половине 1920-х годов поведение рабочих и служащих на выборных собраниях было зачастую пассивным, собрания в городские советы проходили при низкой явке избирателей, отсутствии интереса к выступлениям – от 9 до 23 %³⁷. В отдельных городах явка составляла не более 5% избирателей. По данным Д.М. Корчагина, в Приморско-Ахтарске в октябре 1922 года из 18 тысяч избирателей явились 550 человек (3 %), которые избрали 69 депутатов и 26 кандидатов к ним. Аналогичной была ситуация и на станции Славянской Кубано-Черноморской области: в октябре 1923 года из 14 064 избирателей на собрание явились 599 человек (4,3 %)³⁸. Также можно вспомнить осень 1924 года, где на выборы в городские советы в Сибири явились всего 32,5 процента избирателей. В октябре на пленуме ЦК РКП(б) был поставлен вопрос о необходимости считать прошедшие выборы в ряде районов страны, где процент явки избирателей на выборы был ниже 35, недействительными. Выборы отменялись полностью в 12 губерниях и областях СССР, в 27 губерниях – частично (в том числе во всех губерниях Сибири)³⁹. В этом случае число избирателей было сопоставимо с числом лиц, лишённых избирательных прав (в городах оно достигало 5–7 %), и это даёт основание говорить о прямом политическом смысле отстранения от выборов противников большевиков для обеспечения победы. Однако для городов со значительным населением и более высокой явкой этот фактор не являлся существенным.

Одной из причин низкой активности горожан на выборах стала формальная работа горсоветов, отсутствие у них собственных бюджетов и даже исполкомов, то есть городской администрации (примером города без своего исполкома был Екатеринбург (бывший Свердловск), где он появился в 1940 году⁴⁰). От их деятельности не зависело решение насущных городских проблем. На собраниях заслушивались доклады председателей уездных или губернских исполкомов, отчёты о работе исполкомов и советов, выдвигались необходимые кандидаты, заранее утверждённые соответствующим комитетом партии. Впоследствии выяснялось, что «намечали неавторитетных кандидатов»⁴¹.

В качестве причин поддержки «неавторитетных кандидатов» можно назвать и опасения обвинений в контрреволюции, и воздействие административного ресурса. И подобное имело смысл, так как за отказ голосовать за списки кандидатов, заранее утверждённых партийными органами, шли угрозы: избирателей запирали в помещениях, вынуждали голосовать за лояльных власти кандидатов⁴²⁴³. В Твери, например, секретарь ячейки заявил председателю фабзавкома, возмутившемуся слабым списком кандидатов: «ячейка предписала и никаких разговоров быть не может»⁴⁴. Заместитель наркома внутренних дел Болдырев дал ёмкую характеристику выборов первой половины 1920-х годов: «Выборы представляли не действительные выборы, а пустую канцелярскую процедуру “протаскивания” депутатов путём целого ряда ухищрений и нажима со стороны узкой группы правителей, боящихся потерять власть»⁴⁵ (забавно то, что данные слова стали частью речи Иосифа Сталина в 1925 году⁴⁶).

Но всё же главной причиной, по которой многие рабочие, красноармейцы и отчасти служащие активно поддерживали большевиков на выборах, являлось отождествление себя с этой властью. Советскую власть рабочие воспринимали как «свою», тем более что большевики всячески подчёркивали привилегированный статус пролетариата, поэтому нюансы избирательного процесса рабочих мало интересовали, это был своего рода коллективный мандат доверия.

Политика «оживления советов» оказала существенное воздействие на выборный процесс и электоральное поведение организованной по производственным коллективам части населения в городах. Так, например, в 1925 году права городских советов были значительно расширены, и они стали приобретать черты реальных органов самоуправления, следовательно, от их деятельности могло зависеть решение конкретных городских проблем, а также увеличилась явка на выборы. Также система стала чуточку иной – например, в инструкции о перевыборах Советов ЦИК СССР от 16 января 1925 года, в городах было предусмотрено проведение избирательных собраний как по производственным единицам (для членов профсоюзов), так и по территориальным единицам (районам и участкам) — «для граждан, не входящих в предприятия или не организованных в профессиональные союзы, как-то: кустарей, домашних хозяек, извозчиков и т.д.»⁴⁷. Аналогичный порядок проведения выборов по производственным и территориальным единицам устанавливался в избирательной инструкции ВЦИК от 13 октября 1925 года⁴⁸. В дальнейшем в избирательных инструкциях производственно-территориальный порядок выборов детализировался, но его характер оставался неизменным⁴⁹.

Тем не менее, проблемы оставались, так как процедура отзыва депутатов преимущественно реализовывалась в городских советах. По признанию советских работников, «в деревнях избиратели правом отзыва не пользуются»⁵⁰. В качестве исключения назывались лишь несколько регионов. Так, в Вятской губернии в 1928 году было отозвано избирателями 129 депутатов (0,5% от состава сельских советов), в Нижегородской губернии – 92 депутата (0,9%)⁵¹. Плохие отчёты депутатов (краткие, формально и неинтересно сделанные) не рассматривались избирателями как повод для отзыва, поскольку рабочие и крестьяне, кустари и домохозяйки, избранные в Советы, не имели опыта публичных выступлений (в основной массе) и не являлись выдающимися ораторами, из-за чего терялись на собраниях⁵². Также была проблема с образованием депутатов тех лет: в 1925 году в городских советах РСФСР 68,6 процентов депутатов были с начальным образованием, 8,3 – малограмотные, 0,9 – неграмотные⁵³. В сибирских городах дела обстояли ещё хуже: 64,1 процента депутатов имели начальное образование, 18,5 были малограмотные, 2,2 – неграмотные⁵⁴.

Были и резкие критические замечания, которые звучали в адрес местных советских и партийных органов и руководителей. На одном из выборных собраний в Туле рабочие заявляли: «горсовет жмёт хуже, чем при царе, горсовету платят хорошо, он мягко стелет, а рабочему жёстко спать». В Иваново-Вознесенске рабочие отмечали: «исполкомы да горкомы живут хорошо, а рабочий как жил в подвале, так и живёт, дома строят только ответственным работникам»⁵⁵. Под огонь критики попадал даже основатель советского государства. На одном из выборных собраний в Твери рабочие говорили: «Ленину памятников понаставили, а жилища не строите»⁵⁶.

Проблемы с проведением выборных собраний неорганизованной части населения обозначились уже в 1925 году. Население восприняло демократизацию «слишком буквально» и стало демонстрировать высокую активность на собраниях, выдвигать различные требования, создавать инициативные группы и так далее. Выборные собрания «неорганизованного» населения проходили не по запланированному сценарию. Люди не желали слушать огромные многочасовые доклады уполномоченных, депутатов, председателей исполкомов о свершениях советской власти, либо начиная возмущаться и прерывать, либо покидая помещение собрания. Жители городов желали прямого диалога, они активно задавали вопросы представителям власти, присутствовавшим на собраниях, выражали свое мнение, принимали участие в обсуждении.

Какие требования звучали на выборных собраниях непролетарской части населения? Распространённым требованием стало уравнение в правах кустарей с рабочими, предоставление налоговых льгот кустарям и ремесленникам, создание профсоюзов кустарей, улучшение бытовых условий в городах (строительство школ, больниц, прачечных, бань и так далее). В ряде городов звучали и политические требования. В частности, в Весьегонске, Нижнем Новгороде, Угличе распространёнными стали требования независимой организации выборов, неучастие партии большевиков в подготовке выборов и предварительном утверждении списков кандидатов в депутаты⁵⁷. Члены горсовета Весьегонска требовали свободной, демократичной работы горсовета, отмечая в жалобе, что «при настоящем положении нет никакого интереса работать в горсовете, сидим молча на стуле, а если кто пискнет, чтобы задать вопрос или выступить в прениях, того тотчас записывают и начинаются всякие преследования, и в конце концов арест»⁵⁸.

Кроме того, информаторы ВЦИК фиксировали в качестве массового явления отказ от голосования за утверждённый список кандидатов в депутаты. «Повсеместно неорганизованное население не желало голосовать за списки, предпочитая персональное голосование»⁵⁹. На выборных собраниях кустарей и домашних хозяек коммунисты не могли рассчитывать на коллективный мандат доверия. Представители непролетарских слоёв населения настаивали, что депутатами могут быть только местные жители – плательщики налогов. При разборе конфликта, произошедшего на выборах в городе Весьегонске Тверской губернии в 1925 году, инструктор ВЦИК отмечал, что представители неорганизованного населения говорят: «как могут защищать наши интересы члены профсоюзов и пришельцы (присланные члены партии), когда они сами налогов не платят или же имеют льготы»⁶⁰. Доходило даже до такого: члены Весьегонского горсовета от неорганизованной части населения писали в жалобе, направленной в Центризбирком, что накануне проведения выборного собрания арестовали одного из членов горсовета без санкции Президиума горсовета. В назначенное время «явились избиратели в полном составе и требовали у председателя уездного исполкома выпуска из-под ареста члена горсовета. Просьба избирателей не была уважена, поднялся страшный шум, все кричали об освобождении арестованного, но так как в просьбе было отказано, и граждане избиратели все того района оставили зал собрания, отказываясь голосовать за предложенные кандидатуры; была вызвана милиция, которая начала запугивать избирателей»⁶¹. При разборе жалобы выяснилось, что избиратели требовали «свободных выборов» и «советов без коммунистов».

Также можно вспомнить доклад Председателя Всероссийской центральной избирательной комиссии Яна Полуяна об итогах проведения избирательной кампании в 1925/1926 годах: «значительный рост активности неорганизованного избирателя в городах ставит перед партийными, советскими органами и профсоюзами задачу усиления активности производственных рабочих и красноармейцев, в противном случае встаёт опасность захвата чуждым элементом горсоветов»⁶². Особенную остроту эта проблема приобрела в мелких городах, с преимущественно непролетарским населением.

Всё это беспокоило власти, и руководство страны незамедлительно отреагировало на эту ситуацию. На объединённом Пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б), проходившем в июле 1926 года, было принято решение о существенном расширении круга лиц, лишённых избирательных прав, потенциально нелояльных к советской власти⁶³. В постановлении указанного Пленума указывалось на необходимость «предохранить советы в деревне и в городе от засорения их эксплуататорскими элементами», исключив из числа избирателей «растущие капиталистические элементы»⁶⁴. С помощью лишения избирательных прав большевикам удалось дискредитировать в глазах односельчан, сослуживцев, соседей, окружающих небольшую по численности, но весьма влиятельную и авторитетную часть зажиточного крестьянства и представителей непролетарских слоёв города⁶⁵. Но с этим также бывали проблемы: к примеру, в выборную кампанию 1926/1927 годов наибольшие сложности у членов избиркомов вызвало отнесение к «лишенцам» категорий крестьян, использовавших наёмный труд, и торговцев. Как отмечал 20 февраля 1927 года в докладе о результатах обследования работ по подготовке перевыборов по Кузнецкому округу ответственный инструктор Сибкрайисполкома И. Хамармер⁶⁶:

В части лишения избирательных прав во всех округах дело обстоит не совсем благополучно. Кузнецкий окризбирком этой частью недостаточно твёрдо руководил, что видно хотя бы из того, что в своём постановлении от 24 января 1927 года окризбирком признаёт, что для неё [комиссии. — примеч. Е.В. Иванова] не ясны отдельные пункты инструкции по части лишения избирательных прав, и это рассылается в районы и райизбирком. Считая, что сам окризбирком не в состоянии хорошо разобраться в инструкции, усыпили свою внимательность к этому вопросу, мол, округ не знает кого лишать, ну, а мы люди маленькие, с нас и не спросится.

Сознательные нарушения при лишении избирательных прав допускались чаще всего в сельской местности: членам избирательных комиссий не хотелось лишать прав наиболее уважаемых, авторитетных односельчан. Впрочем, в городах также сказывался человеческий фактор: у членов городских избирательных комиссий были соседи, сослуживцы, родственники, которых лишать гражданских прав не хотелось⁶⁷.

Также наблюдались прямые манипуляции нормами представительства на выборах. ВЦИК установил различные нормы представительства на выборах для организованного и неорганизованного населения. Рабочие, красноармейцы и служащие избирали депутатов от общей численности, а неорганизованное население – лишь от числа явившихся на выборное собрание⁶⁸⁶⁹⁷⁰. Так, для города Москвы в избирательную кампанию 1926-1927 годов рабочие и красноармейцы избирали одного депутата от 100 человек, служащие – от 600 человек, неорганизованное население – одного депутата от 600 явившихся избирателей⁷¹. Манипуляции с нормами представительства обеспечили промышленному пролетариату и красноармейцам значительный перевес в представительстве в городских советах. Преференции красноармейцев и рабочих были существенны уже в выборную кампанию 1925-1926 годов: на каждую 1000 избирателей было избрано 11 депутатов от красноармейцев и 12 — от рабочих (от неорганизованного населения только 5)⁷². В 1926/27 и 1928/29 годах этот перевес увеличился ещё значительнее, достигая пятикратного превосходства (14 депутатов от рабочих, 12 депутатов от красноармейцев против 3 от неорганизованной части населения)⁷³. В тех случаях, когда перечисленные меры не помогали, власть прибегала к прямым репрессиям – арестам и запугиванию⁷⁴.

И даже в такой системе бывали случаи побед над официальной властью, как например на выборах в городах Сибири. Об этом можно судить по разворачивавшемуся обсуждению кандидатов. От ячеек ВКП(б) не прошли 36,2 процента кандидатов, от профсоюзов — 84,5, от выборных собраний — 85 процентов⁷⁵. Так, в Минусинске кустарь Тузов выступил на выборном собрании с речью о том, что «большинство населения составляют домовладельцы и кустари, и именно их, а не рабочих, надо выдвигать в совет», был поддержан неорганизованным населением и стал депутатом⁷⁶.

Отдельно стоит поговорить о таком органе, как Съезды Советов — верховном органе власти в Советском Союзе⁷⁷, в советских республиках (впервые он возник ещё до Октября 1917 года), в АССР и так далее. Интересны они тем, что, в отличие от парламентов, они работали именно как съезды, то есть всего несколько дней, а также в них была реализована многоступенчатая система. При этом был и орган, который избирал съезд, и который работал между его сессиями — например, в СССР им был Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК), состоявший из двух палат: Союзный Совет и Совет Национальностей⁷⁸. При этом ЦИК тоже работал сессионно, и тут власть от него принадлежала Президиуму ЦИК⁷⁹, который состоял всего из 21 человека⁸⁰.

В 30-е годы выборы изменились: исчезли Съезды, а вместо них ввели условно постоянно действующие представительные органы, которые избирались напрямую – например, Верховный Совет СССР, который также состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей⁸¹ (при этом он работал в основном сессионно, и обычно собирался два раза в год на несколько дней^82838485, а вот постоянная власть была у Президиума Верховного Совета СССР, который де-юре и был главой страны)⁸⁶.

В Конституции СССР законодательно были закреплены равные, альтернативные, прямые выборы. Новым элементом стало создание блока коммунистов и беспартийных. Членов ВКП(б) в стране к 1937 году было не так уж и много – всего 1 453 828 человек, и ещё 527 869 кандидатов в члены партии. Для сравнения – в 1977 уже было 15 365 600 членов и 616 531 кандидатов в члены партии⁸⁸. Заполнять все депутатские места в Советах всех уровней было бы совсем нерационально. Поэтому начиная с первой избирательной кампании 1937 года была предложена идея о выдвижении в каждом избирательном округе одного кандидата как представителя блока коммунистов и беспартийных. Можно предположить, что идея избирательного блока коммунистов и беспартийных была выдвинута с учетом реальностей внутриполитической жизни СССР периода 1936–1938 годов, который получил название «ежовщины».

Значительная часть населения видела, что в большом количестве арестовывались и приговаривались к высшей мере наказания начальники разного уровня, которые являлись коммунистами и занимали руководящие посты. Авторитет ВКП(б) вряд ли сохранялся на прежнем уровне в результате такого массового самоистребления. Блок коммунистов и беспартийных можно рассматривать как советскую разновидность или вариант народного фронта. Выдвижение одной согласованной кандидатуры от «нерушимого блока коммунистов и беспартийных», по мнению многих специалистов, изменило саму сущность избирательного права⁸⁹. Фактически избирателям предлагалось сказать «да» или «нет» тому или иному единственному кандидату, одобрить или не одобрить в лице этого кандидата политику советского государства. Фактически выборы превращались в плебисцит, или референдум.

При этом юридически могло быть больше одного кандидата, но ключевое решение о нежелательности регистрации ряда кандидатов в одном округе было принято на Пленуме ЦК ВКП(б), проходившем 11-12 октября 1937 года или незадолго до него. Оно отразилось в резолюции Пленума: «Отдельное от беспартийных выступление коммунистических организаций со своими кандидатами только оттолкнуло и отделило бы беспартийных от коммунистов, побудило бы их к выставлению конкурирующих кандидатов и разбило голоса, что на руку только врагам трудящихся»⁹⁰. Как на это ответили намного позже, аж в 1981⁹¹:

Это не требование закона (он не ограничивает числа баллотирующихся кандидатов), а сложившаяся традиция.

Отметим, что и в буржуазных государствах от каждой партии в избирательном округе обычно баллотируются не два и не три, а всего лишь один кандидат. Общее количество кандидатов на каждое депутатское место там, как правило, соответствует количеству партий, принимающих участие в выборах. У нас же одна партия – Коммунистическая, и если она выставляет своего кандидата, то тоже одного на место.

При этом были случаи, когда люди хотели выдвинуть больше кандидатур: так, в 1947 году в Катайском районе трудовой коллектив Петропавловской МТС, кроме одобренной обкомом партии кандидатуры, выдвинул кандидатами в депутаты областного Совета по одному избирательному округу ещё двух человек. На общем собрании оказалось, что ни один из них не имеет поддержки большинства избирателей. Пришлось партийному руководству проводить разъяснительную работу с членами трудового коллектива, объясняя особенности процедуры выдвижения советских кандидатов в депутаты⁹². Выдвигать кандидатов возможно было только следующими группами: «коммунистическими партийными организациями, профессиональными союзами, кооперативами, организациями молодежи, культурными обществами»⁹³. Положение не предусматривало самовыдвижения или выдвижения отдельными гражданами, а те кандидаты, которые были, проверялись советской властью, что делало систему весьма ограниченной для людей.

Важным моментом избирательной кампании стало выдвижение кандидатов. Оно имело строго иерархический характер. Сначала шли первые лица государства, затем – руководители республиканского и местного уровня, и только потом – простые граждане. 25 октября 1937 года заведующий отделом руководящих парторганов Георгий Маленков «по поручению ЦК ВКП (б)» разослал в союзные республики, в том числе и в БССР, директиву, в которой говорилось о том, что для выдвижения в Верховный Совет отобраны «тридцать две кандидатуры высшего руководства и известных людей»⁹⁴. Кроме И.В. Сталина и его ближайшего окружения среди выдвиженцев фигурировали Н.К. Крупская, О.Ю. Шмидт, В.П. Чкалов и другие. По СССР прокатилась настоящая волна соревнований по выдвижению кандидатур из руководства страны. Республиканская элита стремилась заполучить в кандидаты влиятельных партийных деятелей, рассчитывая на политические и экономические дивиденды в будущем. В Белорусской ССР была организована широкомасштабная кампания отправки 190 тысяч писем трудящихся И.В. Сталину, В.М. Молотову, Н.И. Ежову и К.Е. Ворошилову с просьбой баллотироваться в Верховный Совет СССР от Белоруссии. Однако желание трудящихся вряд ли играло какую-нибудь весомую роль: выдвижение высокопоставленных кандидатов осуществлялось по решению партийного руководства. В Белорусской ССР таковым оказался нарком обороны К.Е. Ворошилов, который был официально зарегистрирован 10 ноября 1937 года.

Также можно выделить такую особенность, как принцип гендерного представительства, поскольку женщины должны были занимать определённое количество мест. Так, СМИ в 40-х годах сообщали, что в Верховном Совете должно быть не менее 30%⁹⁵, а чуть позже – в 60-70-е годы – около 45­-50% депутатских мест для женщин (при этом наблюдалось почти полное отсутствие женщин на руководящих постах). Свои пропорции существовали для рабочих и колхозников, которые выступали как основа государства, а также для беспартийных (в 40-е годы их количество в составе депутатского корпуса должно было быть не менее 25–30 процентов⁹⁶) и комсомольцев, что должно было подчеркнуть всенародный характер советской власти и отсутствие партийной диктатуры⁹⁷. По факту такая система не была справедливой, так как она искусственно создавала разнообразие, тем самым ограничивая людей в возможностях как выдвижения, так и избрания.

В итоге выборы перестали быть выборами, так как не предоставляли возможности собственно выбора из нескольких кандидатов наилучшего представителя для работы в Советах разного уровня. И даже в такой системе существовали юридические проблемы – например, в Положении о выборах за 1945 год не было следующих важных моментов⁹⁸:

• Требования к кандидатам, претендующим на депутатские мандаты;
• Основания для отказа в регистрации кандидата;
• Правила ведения предвыборной агитации;
• Основания, при наличии которых гражданин не мог быть членом избирательной комиссии;
• Основания признания выборов несостоявшимися или недействительными.

Проблема была также и с избирательными комиссиями, которые были не постоянными, и формировались только на время избирательной кампании⁹⁹ (обычно избирательные комиссии как государственные органы работают на постоянной основе, в том числе и после выборов). Из-за того, что в них работали непрофессионалы (так как если избирательные комиссии работают нечасто, то зачем иметь на постоянной основе профессионалов), возникали самые разные проблемы с составлением списков избирателей¹⁰⁰¹⁰¹. В некоторых случаях плохая работа избирательных комиссий даже могла приводить к отмене результатов выборов¹⁰²:

Кроме того, по 5 избирательным округам выборы признаны недействительными в связи с допущенными нарушениями Положения о выборах. В Архангельской области по избирательным округам 56, 57, 58 был изготовлен один бюллетень. В результате в день выборов за каждого из трёх кандидатов голосовали одновременно избиратели трёх округов, тем самым оказалось невозможно установить итоги выборов по каждому из округов. По избирательному округу 12 Ивановской области кандидатом был зарегистрирован Котов Анатолий Николаевич, а бюллетень был изготовлен на Котова Алексея. По этому бюллетеню и проводилось голосование. В Татарской АССР по избирательному округу 25 в бюллетень вместо тракториста совхоза Каримова был включен тракторист этого же совхоза Горшков.

Реальным же органом власти можно назвать коммунистическую партию, которая формировала основу государства¹⁰³:

Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу.

Вооружённая марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придаёт планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма. Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР.

Об этом также говорил Михаил Восленский¹⁰⁴:

Центрами принятия решений являются не Советы, столь щедро перечисленные в Конституции СССР, а органы, которые в ней не названы. Это партийные комитеты разных уровней: от ЦК до райкома КПСС. Они и только они принимали все до единого политические решения любого масштаба в СССР.

Определяющая роль партийных инстанций во взаимодействии с Советами была также закреплена в Законе СССР от 20 сентября 1972 года «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР». В преамбуле к нему говорилось, что депутат Совета призван «претворять в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику Коммунистической партии, интересы народа»¹⁰⁵.

Практически это означало, что партийные органы от руководства Советами переходили к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым. Например, Постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся»¹⁰⁶, принятое в 1971 году, осуждало факты подмены или мелочной опеки местных Советов партийными органами. На деле же не только принципиальные, но и текущие вопросы первоначально решались в партийных органах, а уже потом оформлялись, например, как решения Советов. Такое дублирование приводило к тому, что советский аппарат становился как бы ненужным. Даже беспартийные граждане и по сугубо непартийным делам предпочитали обращаться в райкомы и обком КПСС.

Все вопросы, выносимые на сессию, также предварительно обсуждались на партийной группе, которая наравне с постоянными комиссиями вносила свои предложения в проект решения. Об определяющей роли компартии свидетельствует повестка многих сессий областного Совета, где рассматривались вопросы по реализации решений съездов КПСС и Пленумов ЦК КПСС. Помимо этого, многие постановления были совместными, как например постановления партийных органов (КПСС) и государственных органов (Советов, Советов министров и так далее)¹⁰⁷¹⁰⁸. Сама система до Перестройки особо не менялась, и основными изменениями к 1977 году можно назвать снижение возраста для избрания (с 23 лет¹⁰⁹ до 21 года¹¹⁰) и увеличения срока работы Верховного Совета (с 4¹¹¹ до 5¹¹² лет), а также появление постоянного Закона о выборах в Верховный Совет СССР¹¹³, который продолжал существовать вплоть до Перестройки.

Однако были и попытки серьёзных реформ: например, на уровне субъектов при Хрущёве, в 1962 году Советы были разделены на 2 типа: Промышленный и Сельский, но после смещения Хрущёва в 1964 году всё вернулось к прежнему виду¹¹⁴. Эта система интересна тем, что в ней попытались сделать Советы более профессиональными, выделив для каждой группы отдельный Совет, и данная модель схожа с моделью Социалистической Югославии тех лет, где парламент республики, Союзная Скупщина, состоял из пяти палат: Союзное вече (как вече делегатов граждан в общинах и республиках), Хозяйственное вече, Просветительно-культурное вече, Социально-здравоохранительное вече и Организационно-политическое вече (как вече делегатов трудящихся в трудовых содружествах)¹¹⁵.

В феврале 1979 года возникла диссидентская группа «Выборы-79», члены которой намеревались выдвинуть собственных кандидатов на выборы в Верховный Совет СССР. Всего выдвинули двух человек, а именно историка Р.А. Медведева и супругу невозвращенца В.А. Агапова Л.Г. Агапову, но в итоге они не смогли участвовать, так как выдвинувшая их группа не была зарегистрирована официально в исполкоме местного Совета, по причине того, что они не представили устав и список членов-учредителей. Это была первая в истории СССР до Перестройки попытка оппозиции принять участие в выборах¹¹⁶.

Стоит отметить, что данная система не нравилась многим людям: так, подводя итоги выборов, партийные органы многих областей отмечали, что среди надписей на бюллетенях встречаются критические, например¹¹⁷:

— Не удовлетворяет система выборов. Из кого выбирать?

— К чему голосование? Кандидаты в депутаты фактически назначаются сверху.

— Зачем эти выборы, ведь управляет всем КПСС?

— Мы зря тратим время на выборы, так как депутаты местных Советов в высших инстанциях не имеют веса и авторитета.

Также многие простые люди предлагали изменения: например, это делали рабочие­-ветераны завода тяжёлого машиностроения города Иркутска Д. Афиногенов и О. Маргуков¹¹⁸:

Число избираемых депутатов резко сократить, так как из­-за большой численности их сейчас теряется сам смысл Советов. Советы депутатов – орган власти, где принимаются решения на основе обсуждения. Каждый избираемый депутат должен иметь возможность участвовать в обсуждении дел и высказываться. Сейчас из­-за многочисленности депутатов этого нет, почему и получается, что большинство депутатов ездит на сессии поприсутствовать и рассматривает свои поездки как экскурсионные. В данное время Советы не имеют должного веса и авторитета, так как их подменяют ЦК обкомов и райкомов партии. Из-­за этого большая часть депутатов местных Советов да и республиканских – инертна. Партийное влияние в Советах должно осуществляться через партфракции, а не через комитеты партии.

Также были предложения изменения системы¹¹⁹:

В организации и проведении выборов наблюдается некоторая формальность, так как по избирательному округу выдвигается, как правило, один кандидат в депутаты. Слово выборы означает, что из многих лучших надо выбрать одного, из лучших – лучшего, а кого выбирать, если имеется один кандидат. В период выдвижения кандидатов нет обсуждения его деловых качеств. Об отрицательных сторонах умалчивается. То же самое можно сказать о материалах, помещённых в газете. Интереснее будут проходить выборы, если по каждому избирательному округу будет выдвигаться не меньше двух кандидатов в депутаты. Вот поэтому я предлагаю записать это в статье 99.

Поговорим отдельно о местных Советах, которые имели в виду своих небольших масштабов и численности людей на территории отличия: в частности, тут работники могли влиять на то, кто будет кандидатом в местный Совет, но не всегда, так как власти всё же сохраняли контроль над тем, кого выставить. Проблемой именно местных Советов можно назвать проблему с кадрами, которая была связана с огромным числом депутатов: к примеру, в Челябинской области было аж около 18000 депутатов, и, естественно, нельзя было найти достаточного количества Героев Социалистического труда или представителей власти. Советская система постоянно испытывала кадровый голод¹²⁰. Похожая проблема была и в других сферах власти: судя по письмам, в некоторых отдалённых районах могли складываться почти авторитарные режимы, когда председатель колхоза договаривался с милицией и вышестоящими органами и начинал чествовать себя полноправным хозяином¹²¹:

Если придёт колхозник к председателю поговорить о своих делах, то председатель изобьёт его и посадит на 15 суток, кроме того, он имеет мелкокалиберную винтовку и, как только пьян, стреляет в любого; Мы жаловались и в районное управление, и в райком, но до области наши письма вообще не доходят, их ещё на почте не пропускают. Когда обратились с жалобой к председателю райсельхозуправления, он ответил, что поставить на место Аношкина некому.

Также, несмотря на увеличение полномочий именно местных Советов и улучшений в их работе¹²², низовые структуры Советов формально не обладали широкими полномочиями¹²³, и, не имея собственных средств, вынуждены были обращаться за помощью к вышестоящим государственным органам, министерствам и ведомствам¹²⁴. Но многое изменилось во времена Перестройки: в частности, помимо постоянных Советов, появились также так называемые Съезды народных депутатов (статья 108), которые избирались народом, работали некоторое время (один раз в год, согласно статье 110¹²⁵) в виде съездов (так, первый съезд работал всего 16 дней¹²⁶), но они имели отличия от Съездов Советов: в частности, они избирались на уже определённый срок, а именно на 5 лет (статья 90), а также напрямую людьми (статья 95).

Верховный Совет оставался, но он избирался Съездом народных депутатов (статья 111), и работал сессионно (статья 112). Съезд народных депутатов СССР ежегодно обновлял 1/5 часть состава Совета Союза и Совета Национальностей (статья 111). Глава же СССР определился как таковой в статьях 120-121, где была указана должность Председателя Верховного Совета СССР (до этого нигде про главу не было прописано, и председатель был формальным главой страны в коллегиальном органе), у которого также есть свои полномочия, в отличие от Швейцарии, где Федеральный президент всего лишь председатель коллегиального органа и не имеет особых полномочий.

Стоит отметить, что такая должность в Конституции существовала недолго, и в 1990 году появилась должность Президента СССР, который стал уже официально единоличным главой страны с широкими полномочиями¹²⁷. Также определились полномочия как Союзного уровня, так и Верховного Совета СССР (ранее такого не делали, а указывали, что полномочия Верховного Совета — это полномочия на уровне Союза¹²⁸¹²⁹). Выборы народных депутатов СССР 1989 года многие называют первыми в истории СССР свободными выборами, хотя ввиду особенности выборов тех лет их можно назвать лишь частично свободными¹³⁰¹³¹, что также видно и по системе избрания (статья 109)¹³²:

• 750 депутатов — от территориальных избирательных округов с равной численностью избирателей;
• 750 депутатов — от национально-территориальных избирательных округов по нормам: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа;
• 750 депутатов — от общесоюзных общественных организаций по нормам, установленным Законом о выборах народных депутатов СССР (из них 100 мест у КПСС и 75 у ВЛКСМ¹³³).

В итоге из 2250 человек было избрано 2249, из них 1957 (87%) членов и кандидатов в члены КПСС и 292 (13%) беспартийных¹³⁴. Однако в число депутатов вошли и представители демократически настроенных кругов общества, которые получили возможность использовать Съезд как трибуну для выражения собственных взглядов. Наиболее либеральные из этих депутатов составили демократически оппозиционную межрегиональную депутатскую группу. Численность ядра этой группы составляла около 250 человек.

Союзный депутатский корпус дал дорогу в жизнь новой генерации политиков в России и странах СНГ и Балтии. Среди политиков депутатского корпуса были Борис Ельцин, Андрей Сахаров, Анатолий Собчак, Юрий Карякин, Юрий Рыжов, Юрий Болдырев, Галина Старовойтова, Алексей Казанник, Евдокия Гаер, Юрий Афанасьев и многие другие. В числе первых народных депутатов СССР – будущие главы государств стран СНГ Аскар Акаев, Ислам Каримов, Пётр Лучинский, Нурсултан Назарбаев, Сапармурат Ниязов. Сами Советы претерпевали изменения: например, в марте 1990 года III съезд народных депутатов СССР высказался за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. Под лозунгом «Вся власть Советам!» 9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»¹³⁵. Согласно ему система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии; появились гарантии, чёткие полномочия, разграничения. Однако этим Законом местные Советы ещё не были выведены из системы органов государственной власти. В нём, скорее всего, отражалась распространённая в советском обществе теория, согласно которой Советы воплощали два начала: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления¹³⁶.

Советы остались существовать некоторое время и после распада СССР – в частности, в России, но после конфликта между Верховным Советом и Президентом в 1993 году, а также принятия новой Конституции, Советы как органы власти исчезли вовсе, в основном сохранившись в виде названия верхней палаты Федерального Собрания (Совет Федерации), парламентов субъектов РФ (например Государственный Совет есть в Республиках Адыгея, Крым, Татарстан, Коми, Чувашия, Хакасия) и в представительных органах на муниципальном уровне.

Принципы Советов

1. Отрицание идеи разделения ветвей власти, то есть Советы обладали исполнительной и законодательной властью: «Коммуна должна была быть не парламентским учреждением, а работающим, в одно и то же время законодательствующим и исполняющим законы»¹³⁷.

Стоит отметить, что данный принцип имел некоторые послабления с 1936 года – в частности, Верховный Совет СССР и Верховные Советы ССР объявлялись единственными законодательными органами¹³⁸¹³⁹.

Социал-демократы выступают против принципа соединения властей, поскольку как раз их разделение призвано создать надёжный механизм контроля за действиями публичной власти, исключить или существенно ограничить возможность произвола должностных лиц. В правовом государстве именно разделение властей, система «сдержек и противовесов» являются теми организационными условиями, которые исключают монополизацию власти каким-либо лицом, государственным органом или группой людей и обеспечивают соответствие публичной власти требованиям права и законности¹⁴⁰. По этому вопросу высказывался ещё Монтескьё¹⁴¹:

Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их.

О режимах, где ветви власти соединены¹⁴²:

Подумайте, в каком положении находится гражданин такой республики. Каждое ведомство обладает там как исполнитель законов всею полнотой власти, которую предоставило себе как законодатель. Оно может разрушить государство своей волей, облечённой в форму общеобязательных законов; обладая, кроме того, судебной властью, оно имеет возможность погубить каждого гражданина своей волей, облечённой в форму единичного приговора.

И что нужно, чтобы этого избежать¹⁴³:

Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. Возможен такой государственный строй, при котором никого не будут понуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет.

Таким образом, политическая свобода возможна только в правовом государстве, где власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную.

Также есть вопросы к эффективности системы с соединением властей, ведь если дать органам столь широкие компетенции, это приведёт к высокой интенсивности работы и отсутствии времени на изучение решаемой проблемы, что сделает качество работы Советов как институтов невысоким. Можно, конечно, сказать, что проблема решается тем, что часть подобной власти между Сессиями будет у постоянно работающего Президиума, но он состоит из небольшого числа людей (например, 39 человек¹⁴⁴ в 1977 году), что поднимает вопрос о том, легитимно ли это вообще, учитывая тот факт, что в СССР главами государств считались люди, кто ими даже по факту председательствования в Президиуме не был, о чём скажем далее.

Франция одной из первых закрепила принцип разделения властей в Декларации прав человека и гражданина 1789 года: «Общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет конституции»¹⁴⁵.

Если обратиться к проблеме разделения властей, то для России она до сих пор актуальна. Хотя в 10 статье Конституции прописано разделение властей, но по факту оно «у нас фиктивно, и это даже не скрывается. Исполнительная власть полностью контролирует законодательную и судебную ветви, а в стратегически значимых параметрах и власть четвёртую, то есть СМИ. Законодатели в этой властной конструкции играют роль инстанции, легитимирующей решения исполнительной власти, придающей им формальную юридическую силу (как это было сначала в царской России, а затем и в СССР). Подавляющее количество законов, принимаемых парламентом, пишутся в Правительстве и Администрации Президента России. И хотя по ряду моментов законодатель может оказывать временное и ограниченное сопротивление давлению администрации и правительства, но в главном решения принимаются, конечно же, не в парламенте. Если человек что-то контролирует, он и нормы создает такие, чтобы объём контроля (а значит, и влияния) был как можно больше, и чтобы всё это контролировать было как можно удобнее, желательно не во вред себе. Тем самым целые категории аппаратов фактически очерчивают зону своего кормления, прописывая одновременно и соответствующие бизнес-планы по изъятию излишков у контролируемой части населения¹⁴⁶».

Но при этом стоит признать, что одна из ветвей в любом случае будет доминировать – либо исполнительная, как в США, либо законодательная, как в ФРГ или Швейцарии (есть, конечно, смешанные случаи вроде Франции, но там есть проблема взаимодействия между ветвями власти). Мы выступаем за доминирование законодательной власти, так как именно парламентская власть отражает интересы народа в большей мере, чем назначаемые, а не выборные чиновники. Парламент в большей степени отражает интересы масс, чем Президент, что мы подчёркивали в статье про политические системы.

2. Советы были частью централизованной системы управления (так называемый «демократический централизм»). Примером можно считать Инструкцию СНК от 24 декабря 1917 года, в которой «Советы рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов … всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как Центральной Советской власти, так и тех более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят»¹⁴⁷. Это может хорошо работать в унитарной стране или при кризисе, но в федералистской системе такой метод в мирное время неэффективен и скорее приведёт к зависимости всех органов власти от центральных.

3. Характерная черта системы Советов – императивный мандат (согласно которому депутат должен был отчитываться перед избирателями, а сами избиратели могли в теории поменять депутата, если он не выполнял их волю)¹⁴⁸. Данную особенность мы уже разбирали в статье про императивный мандат (где мы описали причины неэффективной его работы в СССР), и в целом мы выступаем за смешанный вариант, в котором сочетаются императивный и свободный мандаты.

4. Депутатство не считалось работой как таковой (поскольку депутаты были непосредственно заняты на производстве, то есть исполняли общественные и государственные обязанности наряду со своей производственной деятельностью). В целом социал-демократы считают, что в перспективе возможно реализовать милиционность парламента, как это реализовано в Швейцарии, но для её успешной реализации требуется как минимум отлаженная до очень высокого уровня система демократических институтов. Если реализовать милиционность без этой подготовки, она приведёт к тому, что у депутатов не будет времени или интереса для качественного управления, и они превратятся лишь в инструмент, управляемый частью политиков, желающих подмять под себя такую систему.

5. Принцип «общественной организации». Советы формировались различного рода общественными группами. Так, право выдвижения кандидатов в депутаты согласно статье 100 Конституции 1977 года принадлежало «организациям Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативным и другим общественным организациям, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям»¹⁴⁹.

В СССР с этим была проблема: как было отмечено, в СССР выдвигали всего 1 кандидата и если обратиться к советским бюллетеням¹⁵⁰, то можно увидеть, что условно 1 кандидата выдвинули от завода или заводов, но при этом часто разные группы вроде отделений ВЛКСМ, общественных организаций, воинских частей не выдвигали альтернативных кандидатов; при этом были случаи, что различные общественные организации (например, воинский гарнизон, театр и местный отдел ВЛКСМ) выдвигали 1 общего кандидата.

Здесь возникает интересный вопрос: если на муниципальном уровне логично, когда избирают известных работников города и села, то как формировались депутаты на высокий уровень вроде Верховного Совета СССР?

Процедура была следующей¹⁵¹:

• Общее собрание трудящихся на предприятии, то есть на каждом предприятии проходило собрание, где выдвигались кандидаты;
• Далее, выбранные кандидаты от предприятий рассматривались на районном или городском предвыборном совещании;
• Оставшиеся кандидаты шли на окружное предвыборное совещание, где партийно-государственные органы выбирали уже 1 кандидата.

В подобной системе вроде бы присутствуют выборы, так как тут идёт сортировка кандидатов по ступеням, но возникают следующие вопросы:

• Сложность определения «достойного» человека, ведь понятие «достойный» — очень разнообразное: в частности, на это могут влиять различного рода рекорды, стаж, уровень образования, степень лояльности и так далее;
• Сложность в выборе кандидата на уровне выше предприятия, так как сам кандидат может быть неизвестен, а агитацию по закону он не вёл.

При этом самовыдвижение или выдвижение отдельными гражданами отсутствует, что не добавляет демократичности, так как люди ограничены лишь своими организациями, в то время как в других странах самовыдвижение и выдвижение отдельными гражданами есть (в частности, в ФРГ и в РФ, несмотря на все недостатки нашей системы). Есть вопросы к качеству кандидата: «Были случаи, когда на собраниях выявлялось, что отдельные из рекомендованных товарищей при повседневном общении в коллективе допускали грубость, проявляли высокомерие, зазнайство»¹⁵². Был случай, когда один кандидат был отклонён, поскольку его отец в 1943 году был старостой¹⁵³. Действенным оружием в этом плане был также компромат: в 1969 году 85 кандидатов были сняты в связи с компрометирующими материалами, а всего было отклонено 1013 человек¹⁵⁴. Подобные формулировки не выглядят достаточно демократичными, так как тут оценивается не профессионализм, а какие-то обычные качества для человека или родственные связи.

6. Малый срок работы. В СССР Советы работали небольшое количество времени, в отличии от парламента, который работает сессиями. Сначала были съезды, и они были кратковременными, причём на всех уровнях, и проходили, как правило, 2-4 дня (например, Второй Всероссийский съезд Советов работал всего три дня)¹⁵⁵. Собственно, в отношении съездов Советов была воспринята практика проведения партийных форумов в виде конференций и съездов, сама природа которых не предполагала долговременности, так как делегаты имели постоянный вид деятельности на той территории, от которой они избирались на съезды, и должны были к ней возвращаться. Это обстоятельство было своеобразно объяснено большевиками. Так, Яков Свердлов указывал на то, что «затягивать съезд нельзя, ибо лучших работников мы оторвали от дела — они необходимы на местах»¹⁵⁶.

Такая кратковременность проведения съездов Советов была на руку большевикам, и они её активно лоббировали. Дело в том, что партия большевиков, взявшая власть в свои руки, в предшествовавшие годы путём длительных дискуссий смогла сформировать довольно чёткую, основанную на марксизме, программу своих действий, направленных на построение социалистического государства, и лидеры большевиков (Ленин, Троцкий, Сталин и другие) не нуждались в дополнительных теоретических обсуждениях стратегического характера своей деятельности — они делали акцент на практику революционных преобразований. А поскольку один из программных принципов заключался в «народовластии трудящихся», вместо «буржуазной демократии», то проводить в жизнь программные установки можно было только через формальные структуры публичной власти, то есть, через Советы и их съезды, причём последние имели большее значение, поскольку именно на съездах Советов принимались основополагающие решения (включая конституционные акты).

И с этой точки зрения кратковременность съездов Советов предполагала заблаговременную подготовку проектов резолюций, постановлений, обращений и других съездовских актов, и этим занимался управленческий партийно-советский аппарат, вкладывая в документы нужное содержание. Такие проекты делегаты съездов Советов, будучи в основной своей массе простыми, недостаточно грамотными, но идейно верными товарищами, как правило, подробно не обсуждали, как ввиду нехватки времени, так и ввиду неспособности должным образом осмыслить их значение, основываясь на доверии партийным и исполкомовским работникам.

После отмены Съездов Советы стали работать чуть дольше, приблизительно месяц, но также сессионно, то есть собирались 2 раза в год на месяц. Основные решения принимали в основном съезды КПСС, в то время как Советы просто повторяли их волю.

7. Коллегиальность управления. В СССР юридически долгое время не было предусмотрено единоличное управление, и помимо Президиума Верховного Совета СССР, о котором говорилось ранее, существовал ещё и Совет Министров, который с 1979 года был коллегиальным, а главой его был Президиум Совета Министров (в свою очередь имевший руководящую должность в виде Председателя Совета Министров СССР). В СССР фактически же элемент коллективного главы государства не соблюдался вовсе, и на практике один человек оказывал влияние на проводимую политику значительно больше, чем остальные (Ленин, Сталин, Хрущёв, Брежнев, Андропов, Черненко, Горбачёв). Отметим также что эти люди зачастую могли некоторое время вообще не занимать особо важные должности: так, Сталин приобрёл важную государственную должность лишь 6 мая 1941 года, когда был назначен председателем СНК СССР¹⁵⁷, и до этого не занимал формально главенствующих должностей в органах власти (он был членом ЦИК СССР в 1922–38, членом СТО при СНК СССР в 1930–37)¹⁵⁸, при этом он был всё же главой правительства (в котором также была предусмотрена коллегиальность в обсуждениях и принятии решений), но никак не страны.

Единоличный глава именно государства появился в 1990 году в виде Президента СССР, которым был только Михаил Сергеевич Горбачёв¹⁵⁹. Помимо этих, существовали ещё принципы, наличествовавшие первоначально, но исчезнувшие в 1936 году (они существовали ещё до большевизации Советов):

1. Принцип многоступенчатого формирования. Данный принцип существовал как до захвата большевиками власти, так и в СССР (до 1936 года). Согласно Конституции СССР 1924 года, Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик (это верховный орган власти в СССР тех лет) составлялся из «представителей городских Советов и Советов городских поселений по расчёту 1 депутат на 25000 избирателей и представителей губернских съездов Советов – по расчёту 1 депутат на 125000 жителей. Делегаты на съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик избирались на губернских съездах Советов (уездные и городские советы делегировали участников на губернский съезд¹⁶⁰). В тех республиках, где нет губернских объединений, делегаты избираются непосредственно на съезде Советов данной республики»¹⁶¹.

Сразу отметим, что косвенные выборы – это не то же самое, что многоступенчатые выборы. Косвенные выборы предполагают, что члены коллегиального органа власти или единоличный глава органа избираются выборщиками – лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган власти. После выполнения своих обязанностей, то есть единичного голосования, выборный орган упраздняется. Обычно выборный орган отражает мнение большинства его избирателей. Примером этого можно назвать выборы в США, где так избирается Президент. Ступенчатые выборы по своей идее схожи с косвенными выборами. Отличительной чертой является отсутствие упразднения выборного органа после голосования. Ступенчатые выборы предполагают формирование путём голосования избирателей одного представительного органа власти, который затем избирает более высокий по уровню орган власти. Примером ступенчатых выборов могут послужить выборы во Всекитайское Собрание Народных Представителей (ВСНП). Граждане посредством прямых выборов избирают сельские и поселковые собрания народных представителей, которые в свою очередь из числа своих депутатов избирают городские и районные представительства. Городские и районные собрания избирают депутатов провинциальных собраний, собраний автономных округов и автономных районов, которые уже из своего состава выбирают депутатов ВСНП¹⁶².

Данная система не была придумана коммунистами, а была реализована ещё при выборах в Государственную Думу Российской Империи. Выборы до революции были тоже непрямыми, или многоступенчатыми, для разных курий предусматривалось различное количество этапов (от двух до четырёх). Для уездных землевладельцев и городских избирателей особых городов предусматривалось 2 этапа, для уполномоченных от волостей — 3 этапа, для уполномоченных от рабочих — 4 этапа. Данная система непрямых выборов также была позаимствована из предшествующих актов о земском и городском самоуправлении 1864, 1890 и 1892 годов. Первоначально обладатели избирательных цензов по куриям избирали выборщиков, на втором этапе выборщики, то есть участники губернского избирательного собрания, совместно избирали депутатов Государственной Думы¹⁶³. Подобное противоречило программе РСДРП, принятой в 1903 году, в которой продвигалось следующее:

Всеобщее, равное и прямое избирательное право при выборах, как в законодательное собрание, так и во все местные органы самоуправления для всех граждан и гражданок, достигших 20 лет…¹⁶⁴

Плюс такой системы заключался в том, что депутатов можно было отозвать на низовом уровне. Минусов было больше:

• Меньшая демократичность по сравнению с прямыми выборами, так как кандидатов на верхние уровни избиратели не выбирают;
• Утяжеление нагрузки на депутата, так как он ответственен за несколько уровней власти;
• Низкое качество демократии, поскольку муниципальные выборы славятся низким процентом явки участников, из-за чего легитимность подобного для формирования дальнейших органов ставится под вопрос;
• Не факт, что ваш депутат попадёт на те или иные уровни власти, что снизит возможность для влияния.

2. Принцип трудового представительства. Данный принцип основан на том, что округа формируются по трудовому принципу в виде производственных избирательных округов. Производственный избирательный округ — образованная в соответствии с законом избирательная единица, группирующая избирателей по месту работы или учёбы. Это единица избрания, то есть от него непосредственно электоратом избираются лица в представительные органы и на отдельные должности. Такие избирательные округа существуют только в Китае. Аналогичная практика была характерна для ряда бывших социалистических стран (СССР до 1936 года, Югославия, Польша)¹⁶⁵. Суть таких округов в том, что если обычный округ объединял жителей этого самого округа, то производственный округ объединял тех же рабочих вокруг места работы – например, завода.

Подобная система имеет преимущество в том плане, что трудящиеся могут быть представлены в органах власти, плюс имеется большая вероятность, что будет больше самых разных экспертов в тех или иных вопросах, но есть ряд недостатков.

Во-первых, группы, которые не могут быть представлены, банально лишаются части избирательных прав: безработные (не путать с тунеядцами, безработные – это часть экономически активного населения, которое не имеет работы, но ищет её¹⁶⁶), индивидуальные предприниматели, священники, частники, пенсионеры, студенты и так далее. Позже, в середине 1920-х годов, некоторые непредставленные группы получили право избираться, но из-за схем власти на выборах и давлении на избирателей (что мы рассмотрели ранее) система работала лишь в теории.

Во-вторых, нереализуема модель пропорционального избрания, а о плюсах пропорциональной системы мы писали в статье про избирательные системы. Интересно то, что в целом система Советов в 1917 году отличалась значительным хаосом: кроме Советов рабочих и солдатских депутатов и Советов крестьянских депутатов на местах могли также существовать следующие Советы¹⁶⁷:

• Советы военных депутатов;
• Советы матросских и офицерских депутатов;
• Советы безземельных крестьян;
• Советы казачьих депутатов;
• Советы студенческих депутатов;
• Советы рабочих старост;
• Советы депутатов трудовой интеллигенции и так далее.

По данным исследователя Б.И. Колоницкого, в Прибалтике организовывались «Советы пасторских депутатов»¹⁶⁸.

В-третьих, неравномерность голосов. Данная особенность сохранялась аж до 1936 года. Рассмотрим суть на примере Конституции 1918 года (которая де-факто существовала до 1936 года, вторая же Конституция 1925 года по сути повторяла первую). В соответствии с ней Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов по расчёту 1 депутат на 25 тысяч избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчёту 1 депутат на 125 тысяч жителей. На Губернские съезды, по Конституции, должны делегироваться представители городских Советов и волостных съездов, из расчёта 1 депутат на 10 тысяч жителей, а от городов — по одному депутату на каждые 2 тысячи избирателей, «но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ)». Уездные (районные) съезды формировались «из представителей сельских Советов, по расчёту 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район)». Волостные съезды составлялись «из представителей всех сельских Советов волости, по расчёту 1 депутат на каждые 10 членов Совета»¹⁶⁹.

Подобная система приводила к тому, что одна группа (городские, которые поддерживали большевиков) доминировала над другой (сельскими, которые поддерживали эсеров), что в целом противоречило принципам демократии, так как первое место в представительном органе должно быть везде приблизительно равно определённому числу населения (исключениями являются, например, зарезервированные места для малых народов). Подобного мнения придерживался и эсер Константин Обручев, по мнению которого такая система была создана специально в интересах правящей партии большевиков, так как деревенские избиратели имели меньше склонности к большевизму, чем городские избиратели¹⁷⁰.

Стоит отметить, что подобная система также была и до большевиков, и имела ещё и весьма хаотичный характер: в Роминской волости избиралось по 3-10 депутатов от селения, в Подбужской — 3 депутата от 1000 избирателей, в Будской — 1 от 200, в Яровщинской — по 5 от селения, Пупповской — по 1 депутату от 10 дворов¹⁷¹; как видно, не были унифицированы не только нормы представительства, но даже единицы измерения — в одних случаях это был двор, в других определённое количество жителей, в третьих — деревни в целом.

Четвёртый недостаток – открытое голосование. В Конституции РСФСР 1918 года порядок голосования не определялся, и это подразумевало, что он мог быть как тайным, так и открытым. Схожее положение о самостоятельности выбора избирательными комиссиями тайного или открытого способа голосования содержалось и в Декрете ВЦИК «Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов советов» 1924 года¹⁷².

Обследование выборов, проведённое инструкторами ВЦИК в 1924 году, выявило, что из 46 обследуемых волостей только в одной из них – в Тамбовской губернии – использовалось тайное голосование, во всех остальных случаях на собраниях использовалось открытое голосование. В случае проведения тайного голосования не избрали кандидатов, предварительно утверждённых партийной ячейкой, и итоги выборов оказались неожиданными для вышестоящих органов власти¹⁷³. Конституция СССР 1924 года отошла от закрепления выбора между тайным и открытым голосованием, и более того — не содержала норм, регулирующих избирательное право граждан.

Безальтернативное правовое закрепление открытого голосования произошло в статье 41 Декрета ВЦИК «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов» 1925 года¹⁷⁴. Советские правоведы оценивали применение открытого способа следующим образом: «в отличие от буржуазного государства, в пролетарском государстве избирателям опасаться нечего»¹⁷⁵, а также отмечали ограниченность ресурсов у власти на проведение подобного голосования: «…неграмотность подавляющего большинства населения страны и отсутствие элементарных технических средств для организации выборов (бумаги, типографских материалов)»¹⁷⁶. Однако, по нашему мнению, открытое голосование в Советском государстве использовалось как эффективный способ воздействия на волеизъявление людей с целью полного контроля их выбора, а также выявления оппозиционных настроений и их дальнейшего подавления, что мы упоминали выше.

В 1936 году голосование стало уже именно тайным. Интересным также представляется восприятие политическими деятелями закрепления принципа тайного голосования в советском законодательстве. Вячеслав Молотов в своём докладе «Об изменениях в Советской Конституции» на VII Съезде Советов 6 февраля 1935 года отмечал, что «сам факт перехода от открытых к закрытым выборам ярко подчёркивает рост пролетарского демократизма в Советском Союзе и стремление советской власти поставить работу своих органов под усиленный контроль рабочих и крестьян»¹⁷⁷.

Итог

Какой можно сделать в целом итог из вышенаписанного? Советы – это попытка пересмотреть систему представительной власти в альтернативном парламентской модели ключе, однако исторические и институциональные проблемы привели в итоге к тому, что Советы не просто стали частью государственно-партийного аппарата, а в итоге и вовсе исчезли, став частью истории. Можно ли исправить данную систему таким образом, чтобы она работала? Теоретически возможно, но для этого нужно следующее:

1. Обеспечить разделение властей;
2. Если государство федеративное, то убрать демократический централизм;
3. Обеспечить поэтапный переход к милиционной системе;
4. Ввести смешанный мандат;
5. Кандидатов должны выдвигать партии и движения, инициативные группы, да и просто каждый желающий;
6. Обеспечить адекватный срок работы;
7. Обеспечить отдельность и относительную независимость коллективного главы государства, региона, муниципалитета;
8. Не использовать архаичные части устройства 1918-1936 годов вроде многоступенчатого системы формирования и открытого голосования.

Эти проблемы решены в модели, которая предлагается нами. Она может совершенствоваться за счёт постепенного перехода на милиционный принцип, или, например, за счёт введения системы профессиональных советов. Система же Советов, существовавшая как в России времён Февральской революции, так и во времена советской власти, не может быть ориентиром для развития представительной демократии.

Источники

1. А.В. Барихин. Большая юридическая энциклопедия. — 960 с. — М: Книжный мир, 2010. — с. 780.
2. В.В. Александров, В.В. Амвросов, Е.А. Ануфриев и др. Научный коммунизм — 381 с. — М: Политиздат, 1980. — с. 303.
3. Soviet // Encyclopedia Britannica (www.britannica.com). [Электронный ресурс]. URL: https://www.britannica.com/topic/soviet-government-unit (Дата обращения: 24.06.2021).
4. К.Е. Балдин, А.М. Семененко. Иваново-Вознесенск. Из прошлого в будущее. — 248 с. — Иваново: Епишева О.В., 2011. – с. 57-62.
5. Милован Джилас. Лицо тоталитаризма — 544 с. — М.: Изд-во «Новости», 1992. — с. 239.
6. Т.П. Коржихина. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 — декабрь 1991 гг. — 418 с. — М: РГГУ, 1994. — с. 52.
7. Российский государственный архив экономики (РГАЭ). Ф. 1562. Оп. 1. Д. 16. Л. 22.
8. РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 16. Л 27.
9. РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 16. Л 87.
10. Е.П. Малышева. Советский опыт администрирования // Административные реформы в России: история и современность / под общ. ред. Р.Н. Байгузина. — 644 с. — М: РОССПЭН, 2006. — с. 427-430.
11. Декреты Советской власти. Т. 1: 25 октября 1917 г. — 16 марта 1918 г. / [подгот. к печати д-р ист. наук проф. С. Н. Валк и др.]. — 626 с. — М: Госполитиздат , 1957. — с. 51.
12. Центральный государственный архив Московской области (ЦГАМО). Ф. 2446. Оп. 1. Д. 49. Л. 11-16.
13. Валерий Александрович Шишкин. //Санкт-Петербургский Институт истории РАН (www.spbiiran.nw.ru). [Электронный ресурс]. URL: http://www.spbiiran.nw.ru/2_shishkin_v_a/ ((Дата обращения: 25.08.2021).
14. В.А. Шишкин. Власть. Политика. Экономика Послереволюционная Россия 1917-1928 гг. — 399 с. — СПб: Дмитрий Буланин, 1997. — с. 20.
15. А.В. Гоголевский. Революция и психология. Политические настроения рабочих Петрограда в условиях большевистской монополии на власть. 1918-1920. — 219 с. — СПб: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2005. — с. 42.
16. А.М. Андреев. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917 г.). — 334 с. — М: Наука, 1983. — с. 280-282.
17. Т.М. Вероника, И.Р. Искра, С.А. Коварская, С.Д. Трифонов, А.Н. Чистиков. Новгородская земля в эпоху социальных потрясений. 1918-1930 гг.: сб. док-тов: в 2 кн. Кн. 1. — 340 с. — СПб: Нестор-История, 2006. — с. 202-203.
18. Восьмой съезд РКП(б). 18-23 марта 1919 г. / под ред. Ем. Ярославского. — 560 с. — М: Партийное издательство, 1933. — с. 189-190.
19. Девятый съезд РКП(б). март-апрель 1920 г. / под ред. Н..Л. Мещерякова. — 612 с. — М: Партийное издательство, 1934. — с. 133.
20. В.И. Шишкин. Революционные комитеты Сибири в годы Гражданской войны (август 1919 — март 1921 гг.). — 333 с. — Новосибирск: Книжный мир, 1978. — с. 274.
21. Рабочее оппозиционное движение в большевистской России. 1918 г. Собрания уполномоченных фабрик и заводов: Документы и материалы / Сост., авт. вступ. ст. и примеч. Д. Б. Павлов. — 656 с. — М: РОССПЭН, 2006. — с.392-397.
22. П.А. Подболотов, Л.Н. Спирин. Крах меньшевизма в Советской России. — 246 с. — Л: Ленинздат, 1988. — с. 92-93.
23. И.Н. Берговская, В.Я. Филимонов. Калужская советская республика: История в документах. — 176 с. — Калуга: Золотая аллея, 2012. — с. 126.
24. Государственный архив Омской области (ГАОО) Ф. 26. Оп. 1. Д. 80. Л. 60.
25. В.П. Андреев, М.М. Петрухина. Партийное руководство городскими советами Сибири (1920-1932 гг.). — 223 с. — Томск: Издательство Томского университета, 1983. — с. 24.
26. Красноярский рабочий. 1920. 25 марта
27. Власть труда. 1920. 4 сентября
28. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 1235. Оп. 99. Д. 267. Л. 12.
29. А.С. Орлов, В.А. Георгиев, Н.Г. Георгиевна, Т.А. Сивохина. История России. — 680 с. — М.: Проспект, 2016. — с. 483.
30. М.С. Саламатова. Электоральное поведение горожан в советской России в 1920-е гг. // Идеи и идеалы. — 2013 — №3. — с. 72-85.
31. Е.Г. Гимпельсон. Руководящие советские кадры: 1917 — 1920-е годы // Отечественная история. — 2004 — №6. — с. 61-67.
32. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. -367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 256.
33. ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 20. Д. 918. Л. 60.
34. Государственный архив Новосибирской области (ГАНО). Ф. 2-П. Оп. 1. Д. 134. Л. 7.
35. ГАНО. Ф. Р. 1228. Оп. 1. Д. 67.
36. Выборы в Советы РСФСР в 1925-1926 году. Ч. 1: (Горсоветы, сельсоветы, волсъезды, волисполкомы и ревиз. комиссии). — 255 с. — М.: Изд-во НКВД, 1926. — с. 52.
37. ГАРФ. Ф. Р. -393. Оп. 29. Д. 10а. Л. 37.
38. Д.М. Корчагин. Советские избирательные кампании 1920-х гг. (на материалах Кубано-Черноморья): дис. канд. ист. наук. — 217 с. — М.: Российская экономическая академия имени Г.В. Плеханова, 2003. — с. 72.
39. ГАНО. Ф. 3316. Оп. 20. Д. 282. Л. 8.
40. Главы Екатеринбурга // Информационный портал Екатеринбурга (www.ekburg.ru) [Электронный ресурс]. URL: https://www.ekburg.ru/aboutcity/glava/ (Дата обращения: 21.07.2021).
41. ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 103. Д. 637. Л. 111.
42. ГАРФ. Ф. Р.-1235. Оп. 101. Д. 151. Л. 307–315.
43. ГАРФ. Ф. Р.-1235.; Оп. 103. Д. 83. Л. 74–95.
44. ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 103. Д. 637. Л. 112.
45. ГАРФ. Ф. Р.-393. Оп. 1а. Д. 153. Л. 46.
46. А.И. Денисов. История Советского Государства и Права. — 566 с. — М.: Юридическая литература, 1946. — с. 212.
47. Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «Об Инструкции о перевыборах в Советы» // СЗ СССР. — 1925. — №6. — Ст. 55.
48. Декрет ВЦИК от 13 октября 1925 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. — 1925. — №79. — Ст. 603.
49. Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. — 1926. — №75. — Ст. 577.
50. П. Мамаев. О новых формах отчетности и связи Советов с избирателями // Власть Советов. — 1928 — №32. — с. 17-19.
51. О практике отзыва депутатов // Власть Советов. — 1928. — №35–36. — с. 3–5.
52. П. Мамаев. О новых формах отчетности и связи Советов с избирателями // Власть Советов. — 1928 — №32. — с. 17-19.
53. С.М. Гурвич, Н.А. Кокотов. Выборы в Советы РСФСР в 1925-1926 гг. Ч. 1. (городские советы, сельские советы, вол-съезды, волисполкомы) // Статистический сборник. — 255 с. — М.: Изд-во НКВД, 1926. — с. 62.
54. Там же, с. 217.
55. ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 106. Д. 534. Л. 70-71.
56. ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 103. Д. 637. Л. 110.
57. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 104. Д. 20. Л. 37.
58. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 104. Д. 20. Л. 39.
59. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 103. Д. 637. Л. 111.
60. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 104. Д. 20. Л. 46.
61. Там же.
62. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 103. Д. 721. Л. 11.
63. Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ). Ф. 17. Оп. 85. Д. 19. Л. 83.
64. РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 19. Л. 83-84.
65. Ю.И. Гуликов, В.И. Пинкин, Л.И. Пыстина, М.С. Саламатова, С.В. Шейхетов. Маргиналы в социуме. Маргиналы как социум. Сибирь (1920-1930-е годы). — 456 с. — Новосибирск: Сибирский хронограф, 2004. — с. 97.
66. ГАНО. Ф. 2-П. Оп. 1. Д. 1392. Л. 43.
67. ГАНО. Ф. 2-П. Оп. 1. Д. 431. Л. 7.
68. СУ РСФСР. — 1926. — № 5. — Ст. 29.
69. СУ РСФСР. — 1927. — № 2. — Ст. 9-11.
70. СУ РСФСР. — 1927. — № 6. — Ст. 49-51.
71. СУ РСФСР. — 1927. — № 2. — Ст. 10.
72. С.М. Гурвич, Н.А. Кокотов. Выборы в Советы РСФСР в 1925-1926 гг. Ч. 1. (городские советы, сельские советы, вол-съезды, волисполкомы)// Статистический сборник. — 255 с. — М.: Изд-во НКВД, 1926. — с. 56-57.
73. Итоги выборов в Советы РСФСР в 1929 году: (статистический сборник) / Всерос. центр. исполнит. ком., Всерос. центр. избир. комис. — 103 с. — М.: Власть Советов; 14-я тип. — с. 26-27.
74. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 104. Д. 20. Л. 46.
75. ГАНО. Ф.Р. 47. Оп. 1. Д. 619. Л. 15.
76. Б. Кавракийский, И. Хамармер. Уроки классовой борьбы: Итоги выборов Советов Сибири. 1928–1929. — 120 с. — Новосиб.: Сибкрайиздат, 1929. — с. 66.
77. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 268.
78. Там же, с. 269.
79. Там же, с. 273.
80. Там же, с. 272.
81. Там же, с. 291.
82. Там же, с. 292.
83. Первая сессия Верховного Совета СССР. 12-19 января 1938 г. — 207 с. — М.: Изд. Верховного Совета СССР, 1938.
84. Вторая сессия Верховного Совета СССР. 10-21 августа 1938 г. — 815 с. — М.: Изд. Верховного Совета СССР, 1938.
85. Заседания Верховного Совета СССР 5-го созыва, первая сессия (27-31 марта 1958 г.): стенографический отчет. — 442 с. — М.: Изд. Верховного Совета СССР, 1958.
86. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 292.
87. Правители и руководители России, СССР, РФ // Большая российская энциклопедия (bigenc.ru); [Электронный ресурс]. URL: https://bigenc.ru/domestic_history/text/5578161 (Дата обращения: 25.08.2021).
88. Большая советская энциклопедия. — 576 с. — М.: «Советская энциклопедия», 1977. — с. 176.
89. Владимир Журавлёв, Владимир Фортунатов. Избирательная система и выборы в РСФСР в 1937-1987 годах // Журнал о выборах. — 2014 — №1. — с. 39-49.
90. Ю.А. Веденеев, Н.А. Богодарова. Очерки по истории выборов и избирательного права: учеб. пособие — 692 с. — Калуга.: Фонд «Символ», 2002. — с. 628.
91. СССР. 100 вопросов и ответов. — 135 с. — М.: Агентство печати Новости, 1981. — с. 45-46.
92. Представительная власть в Зауралье: история и современность / под общ. ред. М.Н. Исламова. — 343 с. — Чел: Авто Граф, 2009. — с. 138.
93. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 312.
94. Национальный архив Республики Беларусь (НА РБ). Ф. 4п. Оп. 1. Д. 11858. Л. 32.
95. А.С. Кайгородова. Специальные проекты Избирательной комиссии Свердловской области к 75-летию первых послевоенных выборов. // Выборы и референдумы. — 48 с. — 2021 — №1. — с. 31.
96. Представительная власть в Зауралье: история и современность / под общ. ред. М.Н. Исламова. — 343 с. — Чел: Авто Граф, 2009. — с. 138.
97. А.А. Фокин. «Депутат — слуга народа»: Принципы выдвижения кандидатов как элемент советской демократии в 1960–1970-х гг. // Управление в современных системах. — 58 с. — 2014 — №3. — с. 45-53.
98. А.С. Кайгородова. Специальные проекты Избирательной комиссии Свердловской области к 75-летию первых послевоенных выборов. // Выборы и референдумы. — 48 с. — 2021 — №1. — с. 16.
99. Там же, с. 15.
100. Там же, с. 23.
101. Российский государственный архив новейшей истории (РГАНИ). Ф. 5. Оп. 61. Д. 24. Л. 53.
102. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 24. Л. 114.
103. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 319.
104. М. Восленский. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза (Издание второе, исправленное и дополненное), 671 с. — Overseas Publications Interchange Ltd London, 1990. — с. 127-128.
105. Закон Союза Советских Социалистических Республик «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР». — 30 с. — М.: Известия Советов депутатов трудящихся СССР, 1972. — с. 1.
106. К.М. Боголюбов, П.Г. Мишунин, Е.З. Разумов и др. Справочник партийного работника. Выпуск 11 — 496 с. — М.: Политиздат, 1971. — с. 345-353.
107. Постановление Центрального Комитета КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов от 28 августа 1969 г. № 723 «О порядке подведения итогов в социалистическом соревновании в честь 100-летия со дня рождения В.И. Ленина и о мерах поощрения победителей в этом соревновании»
108. Постановление Центрального комитета КПСС, Президиума Верховного совета СССР и Совета министров СССР «О подготовке и издании Свода законов СССР» от 2 сентября 1976 г. № 716.
109. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. -367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 312.
110. Там же, с. 344.
111. Там же, с. 291.
112. Там же, с. 342.
113. Закон СССР от 06.07.1978 N 7772-IX «О выборах в Верховный Совет СССР»
114. Представительная власть в Зауралье: история и современность / под общ. ред. М.Н. Исламова. — 343 с. — Чел: Авто Граф, 2009. — с. 156.
115. Конституция Социалистической Федеративной Республики Югославия / пер. Ольги Чаклин. — 149 с. — Белград.: Союзный секретариат по информациям, 1963. – с. 103.
116. С.Ф. Артёмова, А.Н. Молькин. Группа «Выборы-79» // Современные научные исследования и инновации. — 2015 — №3-3. — с. 42-44.
117. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 24. Л. 77.
118. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 14. Л. 31.
119. РГАСПИ. Ф. 591. Оп. 1. Д. 212. Л. 64.
120. А.А. Фокин. «Депутат — слуга народа»: Принципы выдвижения кандидатов как элемент советской демократии в 1960–1970-х гг. // Управление в современных системах. — 58 с. — 2014 — №3. — с. 45-53.
121. РГАСПИ. Ф. 591. Оп. 1. Д. 110. Л. 31, 81.
122. Представительная власть в Зауралье: история и современность / под общ. ред. М.Н. Исламова. — 343 с. — Чел: Авто Граф, 2009. — с. 160.
123. А.А. Фокин. Избирательные процедуры в СССР как механизм выявления общественных настроений // Управление в современных системах. — 2015. — №2. — с. 33-37.
124. Н.С. Тимофеев Советы местные // Большая российская энциклопедия. Том 30. Москва, 2015, стр. 559-560.
125. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) С изменениями и дополнениями от: 1 декабря 1988 г. // Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками)
126. Артём Кречетников. СССР, 1989-й: рождение парламента // BBC News|Русская служба (www.bbc.com). 22 мая 2009 года. [Электронный ресурс]. URL: https://www.bbc.com/russian/russia/2009/05/090522_ussr_first_congress (Дата обращения: 25.08.2021).
127. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) С изменениями и дополнениями от: 1 декабря 1988 г., 20, 23 декабря 1989 г., 14 марта, 26 декабря 1990 г. Глава 15.1. Президент СССР
128. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 346.
129. Там же, с. 291.
130. Игорь Дмитров. «Продержимся дней десять — будет другая страна» // Lenta.ru (lenta.ru). 21 мая 2019 года, 00:02. [Электронный ресурс]. URL: https://lenta.ru/articles/2019/05/21/elections1989/ (Дата обращения: 25.08.2021).
131. История одного опоздания // Коммерсантъ (www.kommersant.ru). 26 марта 2019 год, 14:14. [Электронный ресурс]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3923699 (Дата обращения: 21.07.2021).
132. Конституция СССР в редакции от 1 декабря 1988 г. // Виртуальный музей конституционной истории РФ (http://www.rusconstitution.ru/). [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusconstitution.ru/library/constitution/articles/9680/ (Дата обращения: 25.08.2021).
133. Избрание народных депутатов СССР в 1989 году от общественных организаций // ЦИК России (www.cikrf.ru). [Электронный ресурс]. URL: http://www.cikrf.ru/banners/20let_vib/churov_20let_vib_izbranie.php (Дата обращения: 25.08.2021).
134. Первые свободные выборы народных депутатов СССР. Справка // Россия сегодня (ria.ru). [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/20090326/166106064.html (Дата обращения: 25.08.2021).
135. 9 апреля 1990 года Верховный Совет СССР принял Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Виртуальный музей конституционной истории РФ. (www.rusconstitution.ru) [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusconstitution.ru/timestream/event/89/ (Дата обращения: 25.08.2021).
136. И.В. Упоров, Н.В. Голубихина. Эволюция местных органов власти в советском государстве в период от союзной Конституции 1977 г. До распада СССР (правовой аспект) // Символ науки: международный научный журнал. — 2017 — №2. — с. 200-204.
137. В.И. Ленин. Полное собрание сочинений. Издание пятое. Том 33. Государство и революция. — 433 с. — М.: Издательство политической литературы, 1969. — с. 46.
138. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 291.
139. Там же, с. 295.
140. В.Н. Руденкин. Принцип разделения властей: идея и реальность // Вестник Уральского института экономики, управления и права. — 2012 — №4. — с.55-63.
141. Ш.Л. Монтескье. О духе законов. / Пер. с франц. — 672 с. — М.: Мысль, 1999. — с. 138.
142. Там же, с. 139.
143. Там же, с. 137.
144. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 350.
145. Декларация прав человека и гражданина 1789 г. // Великая французская революция (larevolution.ru). [Электронный ресурс]. URL: http://larevolution.ru/declaration.html (Дата обращения: 21.07.2021).
146. А.В. Рубцов. Конец столоначалия? // Независимая газета (www.ng.ru). 27 марта 2012 года, 00:00. [Электронный ресурс]. URL: https://www.ng.ru/scenario/2012-03-27/%2012_stolonachalie.html?insidedoc (Дата обращения: 21.07.2021).
147. Триумфальное шествие Советской власти [Текст]: [Сборник]: [В 2 ч.]. Ч.1. / [Сост. Д. В. Ознобишин, Н. С. Архангородская, М. Ф. Залога и др.]. — 559 с. — М.: АН СССР, 1963. — с. 146.
148. Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917-1918 гг. — 1483 с. — М.: Управ. Дел. Совнар. СССР, 1955. — с. 681.
149. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 344-345.
150. Государственный архив административных органов Свердловской области (ГААОСО). Ф. Р-1. Оп. 2. Д. 68839. Л. 238.
151. А.С. Кайгородова. Специальные проекты Избирательной комиссии Свердловской области к 75-летию первых послевоенных выборов. // Выборы и референдумы. — 48 с. — 2021 — №1. — с. 32.
152. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 22. Л. 99.
153. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 22. Л. 144.
154. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 14. Л. 18.
155. И.В. Упоров, Н.А. Шеуджен, И.В. Яблонский. Съезды Советов как организационно-правовой механизм реализации принципа народовластия (1917-1918 годы) // Право и практика — 2019 — №3. — с. 20-26.
156. Я.Ж. Свердлов. Избранные произведения в 3 томах. Т. 2. — 329 с. — М.: Госполитиздат, 1959. — с. 231.
157. Очерки по истории органов советской государственной власти: Материалы к изучению истории советского государства и права — 358 с. — М.: Государственное издательство юридической литературы, 1949. — с. 265.
158. В.А. Невежин. Сталин // Большая российская энциклопедия. Том 31. Москва, 2016, стр. 149-154.
159. Правители и руководители России, СССР, РФ // Большая российская энциклопедия (bigenc.ru); [Электронный ресурс]. URL: https://bigenc.ru/domestic_history/text/5578161 (Дата обращения: 25.08.2021).
160. История советской и российской избирательных систем: досье // ТАСС (tass.ru). 14 февраля 2014 года, 14:39. [Электронный ресурс]. URL: https://tass.ru/info/966625 (Дата обращения: 20.07.2021).
161. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 268- 269.
162. Научная дискуссия современной молодёжи: актуальные вопросы, достижения и инновации: сборник статей III Международной научно-практической конференции. В 2 ч. Ч. 2 — 216 с. — Пенза: МЦНС «Наука и Просвещение». — с. 128.
163. М.С. Саламатовна. Советская избирательная система 1918–1936 гг.: преемственность и новации // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. — 2013- №6. — с. 142-163.
164. С.И. Линец, В.П. Ермаков. История политических партий и движений в России: учеб. пособие для академического бакалавриата — 193 с. — М.: Издательство Юрайт, 2019. — с. 40.
165. Б.Н. Топорник и др. Юридическая энциклопедия. — 1272 с. — М.: Юристъ, 2001. — с. 891.
166. Л.С. Савостина. Безработица // Большая российская энциклопедия. Том 3. — 766 с. — М.: Большая российская энциклопедия, 2005. — с. 172-174.
167. М.С. Саламатовна. Советская избирательная система 1918–1936 гг.: преемственность и новации // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. — 2013 — №6. — с. 142-163.
168. Б. Колоницкий. Красные против красных // Нева. — 2010 — № 11. — с. 144-164.
169. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 253-254.
170. К.М. Оберучев. Советы и Советская власть в России. — 72 с. — Нью-Йорк.: Народоправство, 1919. — с. 41.
171. О.И. Чистяков. Конституция РСФСР 1918 года: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» — 215 с. — М.: Зерцало-М, 2003. — с. 126.
172. Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов советов: декрет ВЦИК от 11.08.1924 // СУ РСФСР. 1924. № 71, ст. 695.
173. ГАРФ. Ф. 1235, Оп.101. Д.151. Л.311.
174. Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов: декрет ВЦИК от 13.10.1925 // СУ РСФСР. 1925. № 79, ст. 603.
175. П.И. Стучка. Учение о государстве пролетариата и крестьянства и его конституции СССР и РСФСР-291 с. — М., Л.: Государственное издательство, 1926. — с. 158.
176. Ю. С. Кукушкин, О. И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции — 367 с. — М..: Политиздат, 1987. — с. 163.
177. Институт выборов в Советском государстве 1918-1937 гг. в документах, материалах и восприятии современников / Обществ. науч.-метод. консультатив. Совет при Центр. избират. комис. РФ, Рос. обществ. ин-т избират. права; Авт. и сост. И.Б. Борисов. Ю.А. Веденеев, И.В. Зайцев, В.И. Лысенко, науч. ред. Ю.А. Веденеев, И.Б. Борисов. — 880 с. — М.: РОИИП, 2010. — с. 584.

Система Советов и управление в городах в советский период

В результате Октябрьской революции Городские Думы были заменены Советами, которые представляли действующие на местах органы государственной власти; идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, самостоятельность органов самоуправления, не соответствовала задачам Советского государства, которое по своей природе было государством централизованным.

После Октябрьской революции 1917 г., в 20 — е годы, сложился «особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием».

Следует отметить, что в первые годы Советской власти не существовало определенного, заранее выработанного плана устройства местного управления. Организация новой власти проходила по-разному, даже органы власти назывались названиями. Так, главный лозунг Октябрьской революции «Вся власть Советам» в некоторых районах был истолкован как вся власть местам, что привело к образованию там самостоятельных республик со своими совнаркомами (например, Казанская, Калужская и т.д.), которые не были связаны между собой единым организационным центром. Таким образом, можно сделать вывод о том, что период становления советской власти характеризовался крайней децентрализацией.

В общей массе декретов и постановлений того времени хочется отметить Обращение «Об организации местного самоуправления» и Инструкцию «О правах и обязанностях Советов», подготовленные народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 года. Оба документа содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных властных учреждений, указывали на основные их черты. К моменту принятия первой Конституции РСФСР (июль 1918 г.) стала постепенно устанавливаться жесткая централизованная система, а местное самоуправление начало постепенно перерождаться в местное государственное управление. При этом Конституция 1918 г. (ст. 63) не ограничивала горсоветы и горисполкомы в организации любого количества необходимых им отделов и не давала указаний относительно необходимости той или иной их организации.

Необходимо отметить, что Конституция РСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации и деятельности новых местных органов власти. Специальный раздел «Организация советской власти на местах» был посвящен принципам формирования местных органов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы, закрепляющие порядок образования и деятельность городских Советов.

На VII Всероссийском съезде Советов, состоявшемся в 1919 г., в отчетном докладе ВЦИК и СНК РСФСР излагались основные вопросы хозяйственного строительства, говорилось и о том, что сделано Советами и что предстоит им сделать в этом отношении в ближайшем будущем. Съезд принял ряд постановлений, которые усиливали единство управления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то же время должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления и комиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип двойного подчинения. Все заведующие отделами не назначались, а выбирались местными исполкомами. Съезд официально закрепил то, что уже фактически существовало в ряде губерний.

В.И. Ленин в своих работах «Государство и революция», «Удержат ли большевики государственную власть?», «Очередные задачи Советской власти» подчеркивал, что Советы должны руководствоваться такими принципами социалистического демократизма, как массовое привлечение трудящихся к управлению государством; неразрывное сочетание централизма с советским демократизмом, всемерная поддержка местного почина и инициативы; строгое соблюдение единой социалистической законности; коллективность руководства; гласность деятельности Советов; сосредоточение сил аппарата на проверке исполнения и работе с кадрами; экономичность административного аппарата; непримиримая борьба с бюрократизмом и волокитой.

Хотя эти положения о Советах нашли отражение и юридическое закрепление в актах о местных органах власти, в том числе и о городских Советах, однако на практике они часто расходились с формами их реализации.

Как писал известный ученый — государствовед А.И. Лепешкин, «по вопросу об отношении партии к Советам ленинизм исходил из того, что политическое руководство Коммунистической партии Советами — есть главное условие их успешной деятельности как революционных органов борьбы за диктатуру пролетариата в период до победы социалистической революции в России и как органов государственной власти трудящихся — после победы данной революции и установления Советской власти».

Итак, можно констатировать, что местное самоуправление уже не рассматривалось как «особая власть», противопоставляющаяся центральным органам государственной власти. Органы местного самоуправления, созданные в XVIII в., постепенно превращались в органы государственной власти. Как указывает В.А. Пертцик, «в своих руках Советы (в центре и на местах) сосредоточивают не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление их через всех членов Советов в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством всем трудящимся населением».

Городские Советы были важным звеном местных органов государственной власти. Они были автономны в вопросах местного значения, но должны были «сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями более крупных советских организаций, в состав которых входили. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм — Республика Советов».

Кроме того довольно успешно укреплялась система «двойного подчинения». С одной стороны, городские Советы как органы государственной власти образовывали свой исполнительный аппарат, который полностью им подчинялся. По всем вопросам Советы контролировали деятельность исполнительных органов, могли отменять их решения и распоряжения, если они противоречили закону. Этот аппарат составляли исполнительные комитеты, отделы, управления и другие подразделения и службы исполкомов городских Советов.

С другой стороны, исполнительные комитеты городских Советов вместе с подчиненными ему отделами и управлениями входил в общую систему централизованного аппарата государственного управления и действовал как составная часть этой единой системы. Исполнительные комитеты практически организовывали выполнение решений и городского Совета, и вышестоящих государственных органов.

Одновременно подавляющая часть отделов и управлений городского Совета находилась также в двойном подчинении. По горизонтали отделы и управления подчинялись образовавшему их городскому Совету и его исполнительному комитету, а по вертикали — вышестоящему одноименному органу государственного управления. Задачи повышения роли местных, в том числе городских Советов требовали дальнейшего перевода на систему двойного подчинения целого ряда местных отраслевых органов.

Таким образом, система местных Советов, в том числе и городских Советов, созданная после революции, в ряде отношений была противоречива.

Во-первых, по официальной установке Советы должны были быть органами власти трудящихся. Иначе говоря, по составу и задачам предполагалось достаточная автономия деятельности этих органов. Не случайно в первые годы советской власти речь вели о местном советском самоуправлении.

На практике же провозглашение местных Советов органами государственной власти и включение их в вертикаль власти на практике привели к ограничению самостоятельности Советов и бюрократизации власти. Как отмечал политический деятель, специалист в области муниципального управления В.А. Руднев в статье «Земское и городское самоуправление в 1917 г.»: «Стремление не к социализму, а к сохранению власти, отнятой у народа, толкает народных комиссаров на уничтожение независимого местного самоуправления. Ограничение функций самоуправления лишь делами местного хозяйства с передачей управления власти правительственной (ныне советской) представлялось даже 4-й Государственной думе слишком реакционным. Но курс последнего времени, передача сложного дела местного хозяйства в одну из правительственных канцелярий (отдел советов), представляет собой такую неслыханную бюрократизацию земского и городского дела, о которой не смели мечтать мракобесы самой беспросветной реакционной эпохи. Вместо самоуправления русский народ получил административный произвол».

Во-вторых, довольно быстро исполнительные органы Советов возобладали над самими Советами. Ряд ученых того времени с горечью констатировал, что «Совдепия» быстро уступает место «Совисполкомии». Это повело к фактическому отстранению Советов от реальной власти и переконцентрации ее в исполкомы. А если учесть, что как и исполкомы, так и их отделы, управления находились в двойном подчинении, это еще больше привело к централизации власти и ограничению прав Советов, в т.ч. и городских Советов.

По Положению о городских Советах, принятому 7 декабря 1925 года, городские Советы депутатов образовывались во всех городах и поселках. В соответствии со ст. 3 устанавливалось, что «городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве».

Изменения, происходившие в системе местного управления, коснулись и избирательного права. Согласно ст. 64, гл. 13, раздел IV «правом избирать и быть избранными в Советы получили право пользоваться обоего пола граждане РСФСР, коим ко дню выборов исполнится 18 лет: а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как-то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч., крестьяне и казаки — земледельцы, не пользующиеся наемным трудом для извлечения прибыли; б) солдаты советской армии и флота; в) граждане, входящие в категории «а» и «б», потерявшие в какой -либо мере трудоспособность.

В-третьих, Октябрьская революция и советская система срастила эти два понятия, создав единые и мощные органы массовой самоуправляющейся власти — Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». Однако в первые годы Советской власти еще наблюдалась незначительная тенденция по сохранению элементов местного самоуправления, выражающаяся в привлечении трудящихся к деятельности в местных Советах, что имело положительное значение. По существу Советы были органами, осуществившими в наиболее совершенном виде единство управления и самодеятельности широких рабочих и крестьянских масс.

В 1922 г. было принято Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа. Под поселком городского типа понималась « местность, населенная в большинстве фабрично-городским населением».

Положение в общих чертах определяло компетенцию горсоветов: проведение в жизнь постановлений высших органов власти; принятие мер к поднятию города и поселка в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение вопросов, имеющих местное, городское или поселковое значение, а также объединение руководства деятельностью советских органов в пределах города и поселка; разрешение вопросов, связанных с охраной революционного порядка в городе; осуществление мероприятий в области здравоохранения и санитарного благоустройства и т.п.

Таким образом, данное Положение не устанавливало полного объема вопросов, практически решаемых городскими Советами в то период, особенно в области хозяйственного и социально-культурного строительства. Оно лишь определяло общее направление деятельности городских Советов без точного разграничения тех вопросов, которые подлежали решению исключительно пленумами, и вопросов, которые могли решаться президиумами горсоветов в порядке текущей работы. В этом заключался один из основных недостатков указанного выше Положения о городских Советах.

Положение в общих чертах определяло также взаимоотношения городского Совета с другими органами Советской власти. Городские Советы губернских и уездных городов были непосредственно ответственны перед соответствующими губернскими и уездными съездами Советов и вышестоящими исполнительными комитетами.

В дальнейшем развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. В 30-40-е годы политическая доктрина исходила из несовместимости единой системы Советов депутатов трудящихся и местного самоуправления. Понятие самоуправления в тот период вообще не применялось, «в сущности отбрасывалась сама идея самоуправления мест». Такое положение дел привело к тому, что вопросам местного самоуправления долгое время не уделялось достаточного внимания в научной литературе.

В Конституции СССР 1936 г. местные Советы депутатов трудящихся характеризовались только как органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах).

Как писал А.И. Лепешкин, «все органы государственной власти в СССР, начиная от сельского Совета депутатов трудящихся и кончая Верховным Советом СССР — являются органами единой власти, все они связаны между собой единой волей, едиными целями в выполнении стоящих перед ними задач».

В 50-х годах XX века самоуправление рассматривалось как расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие населения в обсуждении подготовленных проектов решений и т.д.

Интерес к территориальному самоуправлению проявился в начале 60-х гг., когда в партийных документах нашел отражение вывод о Советах как органах государственной власти и местного самоуправления. В партийных документах и научной литературе вновь появилось понятие «местное самоуправление», периодически проводились кампании по расширению прав местных Советов, но, к сожалению, они не сопровождались соответствующими экономическими мерами.

Партия ставила перед Советами задачу преобразования их в органы коммунистического общественного самоуправления. Объединив в своем лице государственную власть и самоуправление народа, они постепенно должны были превратиться в негосударственные, общественные организации народных масс. «Это самоуправление всего общества, и его органами выступают Советы. Но в современных условиях, когда существует еще необходимость в государственности, Советы являются одновременно и государственными органами, выступая в целом как органы государственной власти и народного самоуправления».

Б.Н. Габричидзе выделил следующие черты, которые были присущи городским Советам как органам государственной власти:

1. обладание государственно-властными полномочиями, т.е. городские Советы вправе издавать властные предписания, давать обязательные указания, выполнение которых в случае необходимости гарантируется силой государственного принуждения. Издавая решения и распоряжения и организуя исполнения их, городские Советы и их исполнительные комитеты руководят хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством в городах;

2. наличие собственной материальной и финансовой базы. С ее помощью и осуществляется материальное обеспечение выполнения властных велений городских Советов и их исполнительных органов;

3. наличие собственной компетенции.

В то же время Б.Н. Габричидзе подчеркивает, что городские Советы состоят из депутатов, которые выполняют свои обязанности в общественном порядке. Соответственно, общественное начало выражено в самом составе городских Советов.

Общественный характер городских Советов усиливался также тем. что в еще большей мере укреплялось их взаимодействие с такими массовыми общественными организациями, как профессиональные союзы, коммунистический союз молодежи, кооперация, добровольные общества и объединения трудящихся. Это взаимодействие расширяет общественную основу городских Советов.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод: несмотря на то, что городские Советы депутатов трудящихся являлись органами государственной власти, при этом они имели и общественный характер.

Как органы государственной власти городские Советы обладали государственно-властными полномочиями, т.е. они принимали решения и иные акты, обязательные для исполнения; организовывали исполнение принятых решений при помощи средств воспитания, убеждения и поощрения и охраняли данные веления от нарушения с помощью различных средств, в том числе и мет) государственного принуждения, следовательно «они являлись одновременно органами власти и органами управления».

При этом руководство КПСС оставалось важнейшим необходимым условием деятельности всех органов Советского государства, в том числе и Советов. Как указывали Г.В Барабашев и К.Ф. Шеремет, главным фактором воздействия КПСС на содержанию работы Советов являлись руководящие указания партии, директивы по основным вопросам государственной, хозяйственной и общественной жизни.

В Положениях о районных, городских и областных Советах, утвержденных в основном в течение 1957 — 1959 г.г.. вопрос о взаимоотношениях Советов с неподчиненными им предприятиями: организациями и учреждениями решался таким образом, что местные Советы не вправе были вмешиваться в оперативную деятельность указанных организаций и контролировать их производственную деятельность. В ряде случаев Положения указывали, что Советы «наблюдают» за деятельностью неподведомственных им предприятий, учреждений и организаций, но лишь по тем вопросам, которые связаны с удовлетворением потребностей трудящихся, населения. Но все вопросы, непосредственно затрагивающие интересы трудящихся, решались при обязательном участии Советов, независимо от подведомственности тех организаций, в работе которых эти вопросы возникают.

Исполнительные комитеты Советов были подчинены Совету, их образовавшему, и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу, т.е. находились в «двойном подчинении». Это объяснялось тем, что исполнительные комитеты являлись не только органами Советов депутатов трудящихся, их образовавших, но и органами государства в целом, местными органами государственного управления.

Итак, самоуправление не должно было противопоставляться развитию государственных начал, а, наоборот, должно было содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.

В 70-е годы вновь усилились централистские тенденции и о местном самоуправлении стали писать реже.

5 марта 1971 г. ЦК КПСС принял постановление «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся». В нем подчеркивалось, что районные и городские Советы — это узловое звено системы государственных органов, обеспечивающих практическое осуществление на местах политики партии.

В развитие данного постановления ЦК КПСС 19 марта 1971 г. были изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» и «Об основных правах и обязанностях городских и районных Советов депутатов трудящихся» и утверждены примерные Положения о названных Советах, на основе которых во всех союзных республиках были приняты законы о районных и о городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся.

В данных законах более подчеркивалась государственная суть Советов, провозглашался принцип полноты прав и самостоятельности соответствующих Советов в руководстве делами районного, городского значения. Районный, городской, районный в городе Совет решал в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, руководил на своей территории государственным, хозяйственным, социально-.культурным строительством, утверждал народнохозяйственный план и бюджет соответствующей административно-территориальной единицы, осуществлял руководство подчиненными органами управления, предприятиями, учреждениями, организациями, обеспечивал соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, содействовал усилению обороноспособности страны. На своей территории Совет олицетворял власть государства, поэтому его деятельность не ограничивалась только решением местных вопросов, он выполнял решения партии, осуществлял государственные мероприятия.

В Законах закреплялся принцип верховенства Совета в управлении жизнью и развитием района, города, городского района. Как указывают ученые-государствоведы, это выражалось в установленной законами обязательности решений и распоряжений Совета и его исполнительного комитета, принятых ими в пределах предоставленных прав, для всех предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории деятельности Совета, для всех должностных лиц и граждан. Юридической гарантией осуществления этого требования служило закрепленное законами право Совета и его исполкома входить в соответствующие вышестоящие органы с представлениями о наложении на руководителей неподчиненных Совету организаций дисциплинарных взысканий за неисполнение актов Совета и исполкома, вплоть до освобождения виновных от занимаемой должности.

Другим важнейшим выражением и одновременно действенной гарантией принципа верховенства Совета в управлении районом, городом или городским районом служило законодательное закрепление за ним права координации и контроля деятельности всех расположенных на его территории предприятий, учреждений, организаций в сфере коммунально-бытового и социально-культурного строительства, производства товаров народного потребления и в других областях, связанных с обслуживанием населения района, города.

Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции СССР 1977 года. В государственно — правовой науке обозначились три точки зрения на данную проблему.

Отрицал самоуправленческие качества Советов А.И. Лукьянов. При этом он указывал, что представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено еще в ходе разработки первой Советской Конституции. Его поддерживал Б.Н. Габричидзе, полагающий, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местного самоуправления, не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера.

Отдельные авторы считали, что представительные учреждения на местах — это органы сугубо территориального общественного самоуправления.

Наконец, третья точка зрения, которую разделяли такие известные ученые-государствоведы, как Л.А. Григорян, В.А. Пертцик и др. такова, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления. Представляется, что эта точка зрения наиболее верна для трактовки природы местных органов власти того времени; в ее пользу говорят многие факторы: функциональная близость, публичный характер деятельности свидетельствуют о принадлежности местных Советов к системе государственной власти. С другой стороны, нельзя не признать, что местные Советы по форме сохранили традиции российского самоуправления, например: в части выборов в представительные органы на местах, привлечения общественности к их работе.

По Конституции СССР 1977 г. Советы, остававшиеся политической основой государства, стали именоваться не «Советами депутатов трудящихся», а «Советами народных депутатов», что должно было знаменовать укрепление их социальной базы, расширение роли в условиях общенародного государства.

Ни Конституция СССР 1977 г., ни конституции союзных республик не определяли компетенцию местных Советов, они лишь перечислялся круг вопросов их деятельности.

Подводя некоторые итоги можно сделать выводы о том, что после Октябрьской революции органы местного самоуправления постепенно были преобразованы в государственные органы — Советы. Они стали частью единой государственной власти и не рассматривались как «особая власть», отделенная от центральных органов. В пределах своего ведения Советы являлись высшими органами власти на соответствующей территории. Они не ограничивались решением местных вопросов, а являясь частью единой системы, выполняли решения партии, осуществляли государственные мероприятия.

Для повседневного оперативного управления делами территории Советы избирали из своего состава исполнительные комитеты, а также образовывали их отделы и управления, т.е. исполнительные и распорядительные органы. Последние были подотчетны Советам и вышестоящим органам управления.

Хотя Конституция предусматривала верховенство Советов в этой системе, на практике весь период советской власти исполнительные органы были фактически от них мало зависимы, больше ориентируясь на вертикаль исполнительной власти и подчинение ее вышестоящим звеньям. Фактически исполнительные и распорядительные органы Советов возобладали над Советами, превратив депутатов в придаток исполнительного аппарата.

В 80-е годы началась реформа политической системы общества, в которой одно из важных мест занимала идея восстановления местного самоуправления как организации низшего звена власти. Ее целью было предоставление населению возможности самостоятельно решать вопросы своей повседневной жизни. Был также поднят вопрос о соотношении представительных и исполнительных органов, прежде всего на местном уровне, о разделении их полномочий.

Был взят курс на усиление самостоятельности и активности местных органов власти в решении вопросов местного значения. Однако при этом подчеркивалась ведущая роль партии как главного гаранта развития социалистического самоуправления.

После длительного периода отрицания официальной идеологией принципа местного самоуправления, о нем заговорили вновь. В Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовое выражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственный характер.

Правда, тогда же ученые — государствоведы обратили внимание на то, что постановка вопроса о государственной природе местного самоуправления является односторонней. Правильнее говорить о его двойственной природе — государственной и общественной.

Закон СССР 1990 г. определял местное (территориальное) самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно — территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Законодательно была закреплена система местного самоуправления, включающая местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии (ст. 2).

Представительные органы местного самоуправления — Советы народных депутатов объявлялись законом главным звеном самоорганизации народа как субъекта управления, органом самопредставительства народа, призванным обеспечить сочетание представительной и непосредственной демократии с деятельностью государственного аппарата.

Закон выделил принципы самоуправления: сочетание представительной и непосредственной демократии, самостоятельности и независимости Советов народных депутатов и их ответственности за решение вопросов местного значения, законности, защиты прав и законных интересов граждан, выборности, гласности и учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов, хотя механизм осуществления этого сочетания отсутствовал.

Так, в соответствии с принципом законности органы государственного управления не имели права издавать акты, регулирующие отношения в системе местного самоуправления.

В Законе было провозглашено право граждан на непосредственное решение важнейших вопросов местного значения, право избирать органы местного самоуправления, принимать решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик (ст.5).

Закон ввел понятие коммунальной собственности как экономической базы местного самоуправления. Она служила также источником получения доходов и удовлетворения социально-экономических потребностей территории. Распоряжение и управление ею осуществлялось Советами от имени населения (ст. 10).

Новшества коснулись и финансовой основы местного самоуправления. Финансовые ресурсы состояли из бюджетных и внебюджетных средств местных Советов, а также средств иных органов территориального самоуправления; подоходный налог с населения в полном объеме должен был поступать в местные бюджеты первичного уровня. Советы могли свободно распоряжаться финансовыми средствами. Предприятия должны были осуществлять отчисления в местные бюджеты, участвовать на договорных началах в развитии инфраструктуры территорий. Впервые в Законе было предусмотрено предоставление местными Советами налоговых льгот отдельным плательщикам.

Подводя некоторые итоги, хотелось бы отметить, что хотя Закон 1991 г. оставил неурегулированным ряд вопросов, тем не менее он сыграл важнейшую роль в становлении местного самоуправления в нашей стране. Он внес новые подходы в сфере отношений, связанной с осуществлением населением местного самоуправления, хотя природа местных Советов как местных органов государственной власти не изменилась. Впервые в нем было сформулировано понятие местного самоуправления, определялась экономическая основа и гарантии местного самоуправления.

Автор: Лютфалиев Р.Т.

ПАРТИЯ И СОВЕТЫ… От того, как взаимодействуют партия коммунистов и органы народной власти, зависит практически все, что связано с социальным прогрессом советского общества, укреплением его международного авторитета, обороноспособности страны. Вот почему идеологи буржуазии продолжают яростно нападать на теорию и практику партийного и государственного строительства в нашей стране. Они назойливо разглагольствуют о «диктатуре КПСС», изображают Советы в виде некоего придатка партийного аппарата. Как же строятся отношения между партией и Советами в действительности?

Чтобы ответить на этот вопрос, следует прежде всего обратиться к ленинскому идейному и теоретическому наследию. В основу всех рассуждений и построений, связанных с деятельностью государственных, а также общественных организаций, как говорил В. И. Ленин в ноябре 1920 г., должно лечь открытое признание руководящей роли партии. Без партии пролетариат не может выполнить его роль воспитателя, организатора и руководителя, ту роль, без которой распад капитализма и построение нового общества невозможны.

Как подтверждено практикой, неуклонное повышение роли и значения коммунистической партии — одна из главных закономерностей строительства социализма и коммунизма, обусловленная особенностями и характером процессов становления и развития нового общества, созидаемого в сознательной деятельности народных масс.

Свою руководящую роль по отношению к Советам, ко всей политической системе социалистического общества партия осуществляет не силой власти, а на основе безграничного доверия масс, высокого ее политического авторитета и идейного влияния.

Партия всегда выступала и выступает за то, чтобы каждый Совет, его орган как можно лучше выполнял свои функции, как можно полнее отражал, говоря словами В. И. Ленина, то, чем масса живет, что у нее болит.

Отношения между партией, с одной стороны, и Советами — с другой, строятся, как подчеркивал В. И. Ленин, на взаимопонимании и взаимодоверии. Благодаря этому обеспечивается их активное взаимодействие в интересах народа и социального прогресса. Партийное руководство — это руководство политическое. Главный его метод — убеждение и пример, идейное, моральное влияние коммунистов, повседневная организация и воспитание масс.

В соответствии с ленинскими принципами партийного руководства государственными и общественными организациями в его системе особо важное место занимает кадровая политика партии КПСС постоянно стремится укрепить Советы народных депутатов политически зрелыми, компетентными и инициативными кадрами, способными в полном объеме решать те сложные и масштабные задачи, которые встают веред ними на современном этапе. Сегодня 98 проц. председателей, 96 проц. заместителей председателей, 96,9 проц. секретарей исполкомов местных Советов народных депутатов имеет высшее и среднее образование.

Суть партийного руководства Советами состоит в том, чтобы обеспечить, говоря словами В. И. Ленина, максимум активности и собственной инициативы органов народовластия с тем, чтобы они могли полностью развернуть свои потенциальные возможности в деле привлечения широчайших масс трудящихся к управлению государством, ибо все эти органы «покоятся на организованной самодеятельности самих заинтересованных широких трудящихся масс».

Ленинские установки по совершенствованию партийной работы в Советах получили свое дальнейшее воплощение и творческое развитие применительно к новым условиям в ныне действующей Программе партии, в партийном Уставе. Вопросы взаимоотношений партии и Советов являлись предметом обсуждения на партийных съездах, конференциях, Пленумах ЦК КПСС. Ленинское положение о строгом разграничении государственных органов законодательно закреплено в Конституции СССР.

Самой природе партийного руководства чуждо какое бы то ни было сужение полномочий, сферы влияния Советов, их подмена, опека, дублирование со стороны партийных органов. Партия кровно заинтересована в активизации работы Советов, создаваемых ими органов, неуклонном повышении их роли и авторитета. Однако в жизни еще встречаются попытки подмены Советов партийными органами.

Таким явлениям дается принципиальная оценка. Они энергично устраняются. Партия решительно осудила встречающуюся на местах практику, когда городские, партийные комитеты и исполкомы городских Советов народных депутатов принимают совместные решения по важным политическим и экономическим вопросам. В постановлении ЦК КПСС о работе местных Советов народных депутатов Полтавской области отмечалось, что такие решения сковывают инициативу Советов, снижают их ответственность, наносят ущерб делу.

О необходимости строго соблюдать ленинские принципы руководства Советами еще раз напомнил на июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС товарищ Ю. В. Андропов. «Очень важно, например, обеспечивать на деле правильное распределение функций органов партии и государства, — подчеркнул он в своей речи. — Не раз говорилось, что партийные органы не должны дублировать государственные, но не всегда этого удается избежать. В итоге это нередко приводит к снижению ответственности руководителей государственных органов, к стремлению переложить ее на органы партийные, а у последних невольно порождает элементы ведомственного подхода к делу».

В подавляющем большинстве Советы народных депутатов, как это определено Конституцией СССР, непосредственно и через создаваемые ими органы, проявляя самостоятельность, руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением намеченных планов в жизнь. В Советах сейчас рассматривается вдвое больше вопросов, чем 10 лет назад. Об их влиянии на все стороны жизни свидетельствуют такие факты.

В городе Шахты (РСФСР) при рассмотрении Советом проекта сооружения завода транспортного электромашиностроения депутаты проект забраковали, потребовав от министерства- заказчика предусмотреть заблаговременное сооружение жилых домов для будущих работников предприятия, детского сада и столовой. Кроме того, Совет использовал кооперацию средств предприятий для реконструкции городского водопровода.

Недавно Президиум Верховного Совета СССР проверил, как выполняется постановление о повышении роли местных Советов в решении хозяйственных вопросов. Перед депутатами выступили с отчетом заместитель Председателя Совета Министров СССР Н. Байбаков, министр финансов СССР В. Гарбузов. Президиум Верховного Совета СССР обязал местные Советы усилить контроль за деятельностью предприятий и организаций, шире использовать свои права в интересах населения.

Подобных примеров много. Они напрочь опровергают вымыслы фальсификаторов о «бесправии» представительных органов в СССР, подтверждают демократический характер, политическое содержание партийного руководства Советами.

Оно, это руководство, осуществляется главным образом через коммунистов, которых 43 проц. от общего числа избранников народа. Обеспечение их авангардной роли, повышение персональной ответственности за правильное и энергичное проведение политики партии во всех государственных организациях — один из важнейших элементов системы партийного руководства Советами. Направленность этой работы четко определил XXVI съезд КПСС: «У нас почти миллион депутатов-коммунистов. Свой авторитет, свой опыт они должны использовать для того, чтобы каждая сессия Совета, каждое заседание постоянной комиссии превращались в действительный совет людей, в коллективный поиск наиболее правильных решений».

В заключение следует подчеркнуть, что система партийного руководства Советами никогда не была статична. Она подвижна, непрерывно совершенствуется. При этом КПСС создает такие социальные условия и политические предпосылки, в которых, как и предвидел В. И. Ленин, народ, объединенный Советами, управляет всеми делами государства.

Н. ВИНОГРАДОВ, доктор исторических наук, профессор.

Смотрите также:

• МИР СОЦИАЛИЗМА. ВЕНГЕРСКИЕ КОММУНИСТЫ О ПАРТИЙНОЙ ДЕМОКРАТИИ →
• ТОЧКА ЗРЕНИЯ. Чтобы не повторилось… →
• ОРИЕНТИР. ЗАКОН ЖИЗНИ КОММУНИСТОВ →

Характеристика общего подхода к организации местной власти в СССР

Начало советской власти ознаменовалось стремлением Советов депутатов к смещению органов местного самоуправления или полному подчинению их контролю государства. После Октябрьской революции 1917 года органы городского и земского самоуправления постепенно были заменены на Советы депутатов.

Конституцией РСФСР 1918 года был провозглашен принцип единства Советов, выступающих в качестве органов государственного управления на всех уровнях управления.

При этом практически реализовалось противоречие идеи организации местного самоуправления, основанной на определенной степени децентрализации власти, самостоятельности органов местного самоуправления и их независимости, с пролетарской диктатурой, направленной на полную централизацию государственного управления.

Конституция РСФСР, принятая в 1918 году, разграничила местные органы государственной власти на следующие разновидности: областные, окружные или губернские, районные или уездные и волостные съезды Советов, сельские и городские Советы, исполнительные комитеты, которые избирались на съездах Советов. В основу формирования местных органов государственного управления Советского Союза Конституцией СССР было заложено всеобщее, прямое, равное избирательное право, реализуемое посредством тайного голосования.

Особенностью членства в местных Советах являлось то, что депутаты были обязаны осуществлять свои полномочия, продолжая свою основную работу или службу. При осуществлении деятельности депутаты должны были преследовать общественные интересы, ориентироваться на запросы населения, которое их избирало, обеспечивать воплощение в жизнь наказов избирателей.

«Организация местной власти в СССР» 👇

Численность депутатов, входящих в состав Советов, различалась в зависимости от типа муниципального образования. Так, число депутатов поселковых и сельских советов составляло около 50, районных – до 75, городских – до 200 депутатов.

Советы наделялись полномочиями изначально только на 2 года, однако впоследствии срок полномочий увеличился до двух с половиной лет, а затем и до 5 лет.

Общие принципы организации местного управление в СССР

Основы построения системы Советов как органов государственного управления местного уровня составлял принцип демократического централизма. Реализация этого принципа подразумевала главенство вышестоящих Советов над деятельностью нижестоящих органов государственного управления, в отношении которых первыми осуществлялось руководство. Вышестоящие Советы наделялись правом отмены решений нижестоящих Советов, если они противоречили законодательству. Нижестоящие Советы находились в полном причинении и были полностью подотчетные вышестоящим Советам.

Также при организации местного самоуправления реализовался принцип двойственности управления. Различные исполнительные комитеты, отделы управления находились в подчинении местных Советов, осуществлявших их формирования, но при этом были подотчетны и вышестоящим Советам.

Порядок деятельности Советов в СССР

Формой реализации своих компетенций для Советов являлись сессии. Проведение сессии местного Совета осуществлялось обычно не чаще одного раза в год.

С целью организации решения практических вопросов жизнедеятельности муниципальных образований Совет осуществлял избрание из числа входящих в него депутатов коллегиального исполнительного органа, именуемого исполнительным комитетом, включая его председатели и заместителей. Исполнительный комитет в полном составе был подотчетен Совету, сформировавшему его.

Советом депутатов осуществлялось формирование постоянных комиссий, в задачи которых входило предварительное рассмотрение вопросов, предполагаемых к вынесению на сессию. Исполком осуществляли разработку проектов решений и бюджетов, в которые депутаты на сессиях могли вносить необходимые поправки. Помимо этого избранные депутаты осуществляли свою деятельность на местах, то есть в пределах своих избирательных округов.

В практике местного управления существовала система наказов, содержащая указания избирателей своим депутатам. Депутаты, утратившие доверие населения, могли быть отозваны. Депутаты были подчинены и подотчетны своим избирателям и тем трудовым коллективам, которые выдвигали их в кандидаты.

Существующую систему Советов с формальной точки зрения можно было обозначить как демократичную. Однако на практике выборы носили безальтернативный характер, по избирательным округам выдвигалась кандидатура единственного претендента, получившая однозначное одобрение Партий. Существовали негласные, но вполне жесткие требования по формированию составов Советов: в обязательном порядке соблюдались пропорции избрания депутатов из числа:

• мужчин и женщин,
• рабочих, крестьян и интеллигенции,
• коммунистов, комсомольцев и беспартийных.

Формирование практической политики деятельности местных Советов практически полностью находилось в руках определенных партийной групп, образованных депутатами-коммунистами, исполняющими волю городских и районных партийных органов.

Фактически на практике существовали определенные сценарии каждой сессии Совета любого уровня. Как результат, систему местного управления в СССР нельзя признать ни самостоятельной, ни народной.

1980-е годы ознаменовались попытками улучшения организационной структуры Советов. В этот период формирование было осуществлено Президиума местных Советов, выборы председателей, которые наделялись некоторыми полномочиями исполнительных комитетов.

Однако даже эти попытки не давали возможности признать наличие местного самоуправления в СССР.