Руководство органов государственной власти ссср

Общее представление о ветвях
власти

Структура управления СССР в данной главе рассматривается как
результат конструирующей деятельности субъекта власти и созданный им
механизм, где детали и способы их соединения в целое по меньшей мере
не случайны. Элементами этого механизма были функциональные места
в системе управления — должности государственных служащих. Власть
складывалась из упорядоченного набора должностей и отношений между ними.

В правоведении выделяют несколько уровней государственных иерархий:
макроструктуру, мезоструктуру и министруктуру. Макроструктура в конечном
счете соответствовала административно-территориальному делению страны на
союзные республики, области, края, районы и поселения. Мезоструктура
задается внутренним строением органов государственного управления
и в данной работе не анализируется. Министруктура — это должности
и отношения между ними. В данной главе рассматриваются должности в
аппарате управления СССР, соотнесенные с макроструктурой — уровнями
административно-территориального деления.

В советском правоведении обычно анализировались три ветви власти:
административная, представительская и контрольная. Административная
ветвь была образована государственными органами управления производством,
распределением, потреблением, учетом, обороной и безопасностью страны, а
также правоприменяющими органами. Представительская ветвь была образована
Советами народных депутатов и их органами управления. Контрольная ветвь
была сформирована государственными органами, в функцию которых входит
законо- и нормоохранительная деятельность (прокуратура, народные суды,
Государственный арбитраж, Комитет народного контроля, Госатомнадзор
и аналогичные общегосударственные контрольные институты), а также
структурными подразделениями министерств и ведомств), осуществляющими
надзор за соблюдением норм и правил (санитарно-эпидемиологические станции
Минздрава, охотинспекции и др.).

В дополнение к названным трем ветвям власти в данной работе введено
понятие о четвертой, политической — Коммунистической партии Советского
Союза, которая, согласно параграфу 6 Основного закона государства,
отмененному только в 1990 году — была элементом общей структуры
власти. КПСС была представлена иерархизированной совокупностью должностей
в партийных комитетах разных уровней макроструктуры.

Должности в ветвях власти были строго фиксированы, как в служебных
телефонных справочниках. Перечни должностей для функционеров системы
управления выступали схемами поведения, они указывали, к кому и по какому
вопросу необходимо обращаться для решения конкретных вопросов.

В последующих параграфах дано описание уровней макроструктуры
в той последовательности, которая задавалась иерархией
административно-территориальных единиц до начала перестройки.
Описание представляет логику организации власти в СССР на конец 1987
года. В течение последующих четырех лет — вплоть до распада СССР —
организация власти претерпевала «перестройку», в ходе которой нарушались
координационные и субординационные связи между ветвями власти, между
блоками макроструктуры и внутри их.

Уровень «СССР в целом»

Этот уровень образован четырьмя ветвями: административной,
политической, представительской и контрольной, строение которых было
воплощено в иерархизированные списки должностей.

Рисунок 8. Список должностей на высшем уровне руководства
СССР

Ветвь политического руководства возглавлялась Генеральным секретарем
Центрального Комитета КПСС, которому были подчинены секретарь ЦК —
руководитель Секретариата ЦК, и секретари ЦК КПСС, курирующие отдельные
сферы управления. Существовало по меньшей мере два уровня иерархии
секретарей. К первому уровню относились секретари — члены Политбюро,
ко второму, секретари ЦК партий союзных республик и первые секретари
обкомов партии. Следующий уровень иерархии политического руководства
составляли заведующие отделами ЦК КПСС, осуществляющие политическое
руководство пропагандой, наукой, образованием и просвещением, культурой,
строительством, машиностроением, административными органами и всеми
другими сферами государственной жизни. Заведующим отделами были подчинены
первые заместители и заместители, курирующие подотрасли народного
хозяйства, другие сферы государственного устройства. Заместителям
заведующих отделами были подчинены инструкторы ЦК КПСС.

Субординационные связи в политической ветви власти задавались
самой иерархией должностей. Координационные же связи осуществлялись
Секретариатом ЦК КПСС (высшим органом координирующей деятельности
в политической ветви) и через заседания отделов ЦК. Координирующие
отношения в рамках ветви политического руководства необходимы были прежде
всего потому, что она была сильно разветвлена: руководителю секретариата
было субординировано 12 секретарей ЦК КПСС, каждый из которых курировал
деятельность 3—10 отделов ЦК.

Административная ветвь возглавлялась Председателем Совета Министров
СССР, которому были подчинены первые заместители Председателя. Часть
первых заместителей возглавляла рабочие органы Совета Министров — бюро
по отраслям народного хозяйства. Отдельные министры СССР в зависимости
от членства в координирующем органе управления — Политбюро ЦК КПСС —
занимали посты, эквивалентные первым заместителям Председателя Совета
Министров СССР. Это — министр иностранных дел, председатель Комитета
государственной безопасности и министр обороны. Следующий уровень иерархии
административной ветви составляли посты заместителей Председателя
Совета Министров СССР, часть которых также являлась главами бюро
Совета Министров. Различия между, первыми заместителями и заместителями
Председателя Совета Министров СССР, которые руководили бюро, связаны с
государственными приоритетами в политике развития отраслей. В частности,
проблемы агропромышленного комплекса в одной ситуации были более важны,
чем проблемы строительства. Потому председатель Госагропрома был первым
заместителем, а председатель Госстроя — заместителем Председателя Совета
Министров СССР.

По формальным критериям первые заместители министров иностранных
дел, обороны и председателя Комитета государственной безопасности по
рангу и месту в иерархии административной власти могли быть соотнесены
с заместителями Председателя Совета Министров. Это значит, что их
фактическое положение существенно выше, чем то, которое задается
наименованием их должностей. Такие соотношения наблюдались и во многих
других случаях. Казалось бы, бюро Совета Министров должно было курировать
отрасли народного хозяйства, представленные совокупностями министерств н
ведомств. В реальности это было далеко не так. В частности, Госстрой СССР
контролировал не более 51 % капиталовложений в строительство в стране.

Председателям бюро Совета Министров СССР были подчинены их
первые заместители в ранге министров СССР, членов Совета Министров
и заместители председателей. Административная ветвь на этом уровне
макроструктуры завершалась главами союзных министерств и ведомств,
председателями Госкомитетов Совета Министров СССР. Необходимо различать
Госкомитеты в ранге бюро Совета Министров (такие, как Государственный
комитет по образованию) и в ранге министерств (Госкомтруд). Министрам
СССР и председателям Госкомитетов были подчинены их первые заместители
и заместители.

Координационные связи в административной ветви осуществлялись через
коллегии. В коллегии министерств, ведомств обычно входили министры,
первые заместители и заместители министров, начальники ведущих главков и
управлений, а также руководители смежных подотраслей народного хозяйства,
политические руководители. Члены коллегии назначались приказом министра.
Координационные связи в административной ветви были сложны прежде всего
из-за ее чрезвычайной разветвленности, которая была представлена более
чем 100 союзными министерствами и ведомствами. Начинаясь с должности
Председателя Совета Министров, административная ветвь власти на уровне
председателей бюро Совета Министров разветвлялась на 12 отраслей,
каждая из которых распадалась на 8 — 10 подотраслей. На каждом уровне
иерархии существовала своя система координации. На нижних уровнях это
уже упомянутые коллегии министерств и ведомств. На уровне Бюро Совета
Министров — коллегии отраслей народного хозяйства. На уровне первых
заместителей Председателя Сонета Министров — Президиум Совета Министров.
В его состав, утвержденный Президиумом Верховного Совета СССР, входили
Председатель Совета Министров, его первые заместители и заместители,
а также отдельные министры и председатели Госкомитетов (согласно
государственному статусу руководимых ими элементов государственного
устройства). И наконец, министры, председатели бюро Совета Министров,
их первые заместители в ранге министров и председатели Госкомитетов
входили в состав Совета Министров СССР — высшего для административной
ветви координационного органа управления.

Представительская ветвь власти возглавлялась Председателем Президиума
Верховного Совета СССР, которому были подчинены первый заместитель
и заместители — представители всех союзных республик. Следующий
уровень иерархии в этой ветви — председатели палат Совета Союза и
Совета Национальностей Верховного Совета СССР, которые координировали
деятельность председателей постоянных комиссий палат Верховного
Совета. Члены постоянных комиссий, как и все другие функционеры
представительской ветви, выбирались из числа депутатов Верховного
Совета. Отличительной особенностью этой ветви являлось номинальное
отсутствие субординационных отношений. Связи с ней как бы обратны
субординационным. Так, высшие уровни исполняли решения, принятые
высшим законодательным органом представительской власти — сессией
Верховного Совета СССР, координирующей деятельность административной
и контрольной ветвей власти. Координация политической деятельности не
входила в компетенцию Верховного Совета СССР. Другими координирующими
органами выступали заседания постоянных комиссий Верховного Совета,
палат Верховного Совета и Президиума Верховного Совета СССР — рабочего
органа представительской ветви. В отличие от других ветвей власти,
места должностей, исключая высшие в иерархии власти, за конкретными
функционерами фиксированы не были. Председателями палат Верховного Совета,
председателями постоянных комиссий были, как правило, функционеры других
ветвей власти — административной, политической и контрольной.

Контрольная ветвь в этом блоке макроструктуры специфична тем,
что в ней отсутствовал первый руководитель. Уже на самом высшем уровне
иерархии задано существование многих рядоположенных элементов, таких как
Комитет народного контроля, Государственный арбитраж, Прокуратура СССР,
Верховный суд СССР, специализированные государственные контрольные
институты (Госатомнадзор, Госархконтроль, Государственный комитет по
стандартам, Главное управление по охране государственных тайн в печати,
и др.). К этой же ветви относились подразделения министерств и ведомств,
осуществлявшие ведомственный контроль: санитарно-эпидемиологическая служба
Министерства здравоохранения СССР, контрольно-ревизионное управление
Министерства финансов СССР, службы охотнадзора и рыбнадзора и др.

Отсутствие высшего руководителя контрольных служб страны и их разно
ведомственность затрудняют соотнесение должностей в иерархиях. Высшими
руководителями являлись Генеральный прокурор СССР, Председатель
Верховного суда СССР, председатель Комитета народного контроля, в то
время как ранги руководителей других контрольных служб несколько ниже
(в частности, руководителей ведомственных инспекций, заместителей
министров соответствующих министерств). Подчиненные им должности,
такие как заместитель Главного санитарного врача СССР, выходят за
границы высшего уровня макроструктуры. Руководителям контрольных служб
были подчинены первые заместители и заместители. Субординационные связи
задавались самой структурой ветвей власти, в то время как координационные
связи реализовались в форме коллегий, президиумов, заседаний. Общего
координационного органа для всех структурных единиц контрольной ветви
власти не было. В какой-то степени координирующие функции осуществлялись
в таких органах, как сессии Верховного Совета СССР, принимающие или
отменяющие законы и нормы.

Координационные связи на высшем уровне формировали структуру
из административной, политической, представительской и контрольной
ветвей. Высшим координирующим органом для всех ветвей было Политбюро
ЦК КПСС. Перед распадом КПСС в него входили Генеральный секретарь ЦК
КПСС, часть секретарей ЦК, Председатель Совета Министров СССР и его
первый заместитель, министры обороны и иностранных дед, Председатель
Президиума Верховного Совета СССР и его первый заместитель, председатель
Комитета партийного контроля, впервые секретари Московского горкома,
Ленинградского обкома партии и первый секретарь ЦК партии Украины,
председатели Верховного Совета и Совета Министров РСФСР. Таким образом,
Политбюро ЦК КПСС было образовано высшими руководителями всех ветвей
власти, кроме контрольной. Это отражало роль права и правоохранительных
органов в функционировании системы управления обществом. Координирующая
роль Политбюро ЦК КПСС, если говорить о тактике управления, осуществлялась
Пленумом ЦК КПСС, в работе которого принимали участие высшие руководители
государства и партии, а также руководители республиканских и областных
парторганизаций, деятели науки и культуры.

Высшим координирующим органом, осуществляющим стратегическое
управление, являлся съезд КПСС. В функции съезда входили выборы ЦК КПСС
(то есть формирование списка участников пленумов ЦК КПСС с решающими и
совещательными голосами) и определение основных направлений политического
н экономического развития страны на большие промежутки времени —
«пятилетки».

В представительских формах координирующие органы направляли
деятельность только трех ветвей власти — административной,
представительской и контрольной. Президиум Верховного Совета СССР
осуществлял функции оперативной координации деятельности. Он принимал
указы, другие нормативные акты, которые становились законами после
утверждения сессией Верховного Совета СССР. В состав Президиума
Верховного Совета СССР входили все высшие руководители ветвей
власти, в том числе и контрольной. Сессия Верховного Совета СССР,
согласно Конституции СССР, являлась высшим координирующим органом
власти в области право— и нормотворчества, а также в назначении на
высшие должности в административной, представительской и контрольной
ветвях. Сессии Верховного Сонета СССР собирались два раза в год, обычно
после пленумов ЦК КПСС, принимающих тактические политические решения, и
конкретизировали эти решения в применении к административной и контрольной
ветвям власти. В состав Верховного Совета СССР выбирались представители
всех социальных групп общества примерно в тех же отношениях, в которых
эти группы представлены в населении. Депутатами Верховного Совета были
практически все функционеры управления, должности которых показаны на
рисунке 8, а также руководители ЦК партий союзных республик, областных
(краевых) партийных организаций, председатели Советов Министров союзных
республик, обл.(край) исполкомов РСФСР, Президиумах Верховных Советов
союзных республик, руководители наиболее важных с государственной точки
зрения предприятий и организаций.

Функционирование системы управления обществом на высшем уровне
макроструктуры в основных своих особенностях определялось съездом
КПСС, который задавал Цели развития и средства их достижения на пять
лет. Решения съезда конкретизировались в «Основных направлениях развития
народного хозяйства СССР», которые принимались сессией Верховного Совета и
становились законами государственного функционирования. Сессия Верховного
Совета утверждала назначения на высшие должности в административной,
представительской и контрольной ветвях власти.

Уровень «Союзная республика»

Высшему уровню управления страной был субординирован уровень «Союзная
республика». В нем в принципе сохранялись все отношения, описанные
применительно к уровню «Государство в целом»: иерархии административной,
политической, представительской и контрольной ветвей власти были устроены
так же, как и на высшем уровне управления. Единственное отличие касалось
административной ветви, где существовали предприятия и организации,
подчиняющиеся непосредственно союзным министерствам и ведомствам.
Управление такими организациями координировалось партийными органами
республики, да и то не всегда.

Не было особой специфики и в связях подчинения и координационных
отношениях. Это — коллегии министерств и ведомств, Советы Министров,
коллегии бюро Советов Министров, Президиумы Верховных Советов республик,
бюро партийных комитетов, пленумы и съезды партий. Различия скорее
касались названий должностей (например, первый секретарь ЦК партии
вместо Генерального секретаря ЦК КПСС), характера функционирования
системы управления. Были также различия, связанные с существованием
республик с областным и районным делением. Но они не меняли формальной
структуры управления.

Необходимо отметить особое положение РСФСР, заключавшееся в отсутствия
республиканской коммунистической партии, ее центрального комитета
и его аппарата. В политической ветви РСФСР первые секретари обкомов
и крайкомов КПСС были непосредственно субординированы функционерам
Центрального Комитета КПСС и имели сравнимый с ними административный
вес. Политические и представительские руководители краев и областей
РСФСР входили в координирующие органы управления СССР. Так, первые
секретари обкомов и крайкомов партии, как правило, были членами ЦК КПСС,
а руководители политической ветви, также как председатели обл.(край)
исполкомов, — депутатами Верховного Совета СССР. Председатель Совета
Министров РСФСР и (иногда) Председатель Верховного Совета РСФСР были
членами Политбюро ЦК КПСС. Можно сказать, что области и края РСФСР,
так же как Москва, по статусу в системе управления были больше похожи
на союзные республики, а не на области других союзных республик.

Уровень «Область (край)»

Области (края) как территориально-административная единицы были
в структуре РСФСР, Казахстана, Узбекистана, Украины, Белоруссии,
Таджикистана, Киргизии. В других союзных республиках этот блок
макроструктуры отсутствовал, и районы непосредственно были подчинены
республиканским органам власти. Система управления в этом блоке
принципиально отличалась от описанных выше уровней управления. На
уровне страны в целом и союзной республики ветви власти были структурно
разделены, хотя по функциям административная и контрольная ветви
пересекались. В системе управления областью (краем) происходило дальнейшее
ветвление административной, представительской и контрольной ветвей с
последующим их слиянием в специфические для этого и нижележащих уровней
комплексные ветви власти.

Административная ветвь на уровне области (края) включала предприятия
союзного и республиканского подчинения, которые не были связаны никакими
координационными отношениями с местными органами власти. Влияние на их
деятельность могли оказывать лишь органы политического управления —
обкомы (крайкомы) КПСС. Предприятия и организации областного подчинения,
вопреки своему названию, имели двойное подчинение: исполкомам местных
Советов депутатов трудящихся и республиканскому министерству. Строгость и
линейность субординационных отношений административной ветви сохранялись
только для предприятий союзного и республиканского подчинений. Для
предприятий же областного подчинения была характерна принадлежность к
гибридной ветви власти, образовавшейся в результате слияния элементов
административной и представительской ветвей.

Рисунок 9. Список должностей на уровне области (края).

Для более подробного анализа гибридный ветвей власти опишем
преобразования, которые испытывала на областном уровне макроструктуры
представительская ветвь. В ней, в отличие от высших уровней управления,
исполнительская и представительская функции были слиты: управление
промышленностью, сельским хозяйством, коммунальными службами, просвещением
и образованием и многое другое осуществлялось руководителями отделов
и управлений исполкомов областных Советов, которые (по должности)
являлись депутатами областных (краевых) Советов. На рисунке 9
это показано как совмещение должностей начальников управлений и
отделов исполкомов и депутатских функций. По видимости система
управления была линейна. Но в реальности здесь происходило сначала
разделение административной ветви на линию предприятий союзного и
республиканского подчинений, и на линию предприятий и организаций
областного подчинения, сопряженное с разделением представительской
ветви на собственно представительскую и на исполнительскую, состоящую
из начальников подразделений исполкома. В дальнейшем административная
линии подчиненности предприятий и представительско-исполнительская линия
сливались и формировалась новая, не имеющая референтов на высших уровнях
управления административно-исполнительская ветвь власти.

Иерархия должностей в ней была следующая. Отделы и управления
возглавлялись соответствующими начальниками, которые одновременно
являлись депутатами областного Совета и часто председателями постоянных
комиссий Советов. Им были подчинены первые заместители начальников
управлений и заместители. В рамках этой специфической для области ветви
были достаточно четко выражены субординационные связи, в то время как
субординация но административной и представительской ветвям была очень
сложна. Начальники управлений и отделов исполкомов по административной
линии подчинялись заместителям министров соответствующих республиканских
подотраслей. По представительской линии они подчинялись заместителям
председателей исполкомов областных Советов.

Еще более сложны были субординационные связи агропромов, которые
возглавлялись первыми заместителями председателей облисполкомов. Первый
заместитель председателя исполкома, курировавший сельское хозяйство,
был подчинен председателю исполкома, с одной стороны, и заместителю
председателя республиканского агропромышленного комитета — с
другой. Председателю агропрома (первому заместителю предисполкома)
были подчинены его заместители, выполнявшие роли начальников управлений
исполкомов и бывших в свое время отдельными подразделениями (такими,
как «Сельхозтехника», «Сельхозхимия», Агропромстрой и др.).

Примерно такая же структура субординации возникала и в
новообразованиях (начиная с 1986 года), таких как главное территориальное
производственно-экономическое управление, во главе которого оказывался
председатель областной плановой комиссии — первый заместитель
председателя облисполкома.

Сходную эволюцию на уровне области претерпевали и подразделения
министерств и ведомств, выполняющие контрольные функции. Рассмотрим
пример контрольно-ревизионного управления Министерства финансов.
В структуре Министерства финансов контрольно — ревизионная служба
представляла собой самостоятельное подразделение, возглавляемое
заместителем министра. В областном блоке контрольно-ревизионная
функция существовала в виде структурного подразделения исполкома
областного Совета — контрольно-ревизионного управления, со своей
структурой управления, начальником, первым заместителем начальника
и заместителями. Субординационные связи в контрольно-ревизионном
управлении по административной линии замыкались на заместителя
министра финансов республики, по представительской — на заместителя
председателя исполкома, курирующего финансы. Поэтому можно говорить о
формировании на уровне области еще одной специфической ветви власти:
контрольно-исполнительской. Эта ветвь формировалась следующим образом:
сначала представительская ветвь делилась на две ветви: исполнительскую
и собственно представительскую. Одновременно административная
ветвь раздваивалась на линию организаций республиканского и союзного
подчинения, и на линию организации областного подчинения. В дальнейшем
представительская ветвь сливалась с административной, осуществлявшей
контрольные функции — с образованием контрольно-исполнительской ветви
власти областного уровня макроструктуры.

Такова эволюция, которую претерпевали на областном уровне
представительская и административная ветви (разделенные на
республиканском и союзном уровнях), образуя в дополнение к четырем
ветвям власти, специфичных для высших уровней управления, еще две:
административно-контрольную и контрольно-исполнительскую.

Рассмотрим теперь, как реализовались на областном уровне отношения
управления, специфичные для СССР в целом. Начнем с административной
ветви, представленной предприятиями союзного и республиканского
подчинений. Субординационных связей у них на областном уровне не
было. Руководители предприятий непосредственно подчинялись заместителям
союзных и республиканских министерств. Первые заместители руководителей
предприятий и организаций были подчинены руководителям предприятий. Этим,
собственно, и исчерпывались субординационные отношения в административной
ветви на уровне области. Никакого координирующего органа для предприятий
и организаций союзного и республиканского подчинений на областном уровне
не было.

Ветвь политического руководства на уровне области не отличалась
принципиально от высших уровней правления. Ее возглавляли первый секретарь
обкома (крайкома) партии, которому были подчинены секретари обкома,
заведующие отделами, их заместители и инструкторы. Субординационные связи
задавались самой иерархией должностей, координационные реализовались в
форме заседаний секретариата партийного комитета.

Представительская ветвь возглавлялась председателем обл.(край
)исполкома, которому были подчинены первые заместители, заместители
и начальники отделов и управлений. Последние, как уже подчеркивалось
выше, в рамках административной ветви были подчинены соответствующим
министерствами и ведомствам. Функциональные места в представительской
ветви, которые занимали начальники отделов и управлений облисполкомов,
тождественны с местами председателей постоянных комиссий и членов
постоянных комиссий областного Совета народных депутатов.

Субординационные связи в представительской ветви определялись
отношениями между председателем исполкома и его заместителями, а также
начальниками отделов и управлений. В то же время депутаты областного
Совета, члены постоянных комиссий и их председатели номинально обладали
представительской властью: их коллегиальные решения были обязательны
для исполнения функционерами представительского аппарата. Однако
из-за того, что функционеры аппарата в то же время были и депутатами
(и членами постоянных комиссий, и их руководителями), возникала весьма
неопределенная ситуация консолидации исполнительской и представительской
власти у функционеров административно-исполнительской ветви. Выборные
лица, выдвигающие и принимающие законодательные инициативы, обязаны были
по должности их исполнять.

Координационные связи в представительской
ветви были организованы как заседания исполкома областного Совета и
его постоянных комиссий. Однако совмещение выборных и исполнительских
должностей приводило к тому, что координирующие органы просто одобряли
решения, принимавшиеся этими же функционерами, но в другой роли.

В контрольной ветви власти областного блока точно так же, как и в
административной ветви в целом, можно было выделить линию организаций
союзного и республиканского подчинений, таких как прокуратура, народный
суд, народный контроль, Государственный арбитраж, представленные вполне
самостоятельными областными подразделениями. Министруктура в этом
случае аналогична республиканскому и союзному уровням. Контрольный
орган возглавлял первый руководитель (областной прокурор, председатель
народного суда, государственный арбитр, председатель комитета народного
контроля), которому были подчинены первые заместители и заместители.

Опишем координационные связи в системе управления областью в
целом. Высшим координирующим органом управления являлся Совет народных
депутатов, который на своих сессиях и заседаниях направлял деятельность
административно-исполнительской, контрольно-исполнительской и собственно
представительской ветвей. Однако у Совета народных депутатов, как правило,
не было возможности направлять деятельность руководителей предприятий
и организаций и контрольных органов общесоюзного и республиканского
подчинения (хотя обычно эти руководители были членами областного Совета).

Можно сказать, что для представительского управления реальность
государственного устройства как бы раздваивалась на управляемую им и
на то, что управляется более высокими уровнями иерархии. Можно даже
предположить, что формирование административно-исполнительской и
контрольно-исполнительской ветвей во многом было связано с борьбой
областей как субъектов управления с государством за толику власти над
собственной территорией. В результате области и края как бы присвоили
себе (отняв у административной ветви) отдельные виды производства
и ведомственного контроля, а также значительную часть институтов
распределения.

Представительская ветвь, осуществлявшая контроль за
административно-исполнительской и контрольно-исполнительской, —
вот, собственно Советская власть в областном блоке макроструктуры.
Эта власть имела собственное производство, институты распределения
и собственные законы, соблюдение которых она контролировала через
ведомственные контрольные службы.

В этих условиях была уникальна
координирующая функция политической ветвь управления. Бюро обкома партии
— единственный координирующий орган, интегрировавший административную,
представительскую (с ее модификациями) и контрольную ветвь в единую
систему управления областью. Политическая ветвь — единственная из
всех, которая сохраняла инвариантную министруктуру и прямые связи
с высшими уровнями управления. Это давало возможность политическим
руководителям подчинять интересы предприятий и организаций союзного и
республиканского уровня интересам территорий. В состав бюро обкома партии
входили секретари обкома, некоторые заведующие отделами, руководители
представительской ветви, комитета народного контроля, руководители главков
или особо крупных предприятий союзного и республиканского подчинений.
Решения этого координирующего органа управления были обязательны для
исполнения под угрозой исключения из партии.

Бюро парткомитета
и исполком Совета осуществляли оперативную координацию деятельности
ветви управления, в то время как пленумы парткомитета и сессии Советов
народных депутатов координировали управления в более длительные промежутки
времени. Они собирались два раза в год и определяли перспективу и цели
социально-экономического развития территории. Стратегически наиболее
важным координирующим органом управления выступала партийная конференция,
определявшая состав партийного комитета и решавшая задачи, которые не
могли быть поставлены в рамках текущей деятельности системы управления.

Уровень «Город»

Для городского уровня были характерны общие с областью особенности:
шесть ветвей власти, те же формы субординации и координации, согласования
деятельности предприятий и организаций союзного, республиканского и
областного подчинений с интересами города. При общем сходстве проблем,
они различались у городов разных типов. Статус столицы СССР, республики,
области создавал для города неоднозначную ситуацию, когда городские
ветви власти оказывались так или иначе подчинены центральным органам
управления страной, республиканским или областным системам управления.
В связи с этим возрастала роль координационных органов. В городах
районного подчинения, центрах сельских административных районов возникала
парадоксальная ситуация, связанная с существованием двух координирующих
органов управления, имеющих одинаковый статус. Сельский административный
район координировался РК КПСС, город — ГК КПСС. Это вызывало определенные
противоречия между ними.

Уровень «Район»

Административная ветвь власти в районе (городском или сельском)
включала предприятия и организации союзного, республиканского, областного,
городского подчинений, кроме собственно районного. Их руководители не
имели субординационных и координационных связей между собой; все связи
выходили за пределы районного блока.

Рисунок 10. Список должностей на уровне района и населенного
пункта.

Политическая ветвь была представлена иерархией должностей и партийном
аппарате района.

Представительская ветвь задавалась, как и в
областном блоке, должностями председателя районного исполнительного
комитета, его заместителей, начальников отделов и управлений РИК,
являвшихся в то же время депутатами райсовета. Связи в этой ветви шли
«снизу» «вверх», так как решения исполкома были подконтрольны депутатам
Сонета, председателям и членам постоянных комиссий. Поскольку начальники
отделов и управлений РИК являлись, как правило, председателями или членами
постоянных комиссий, то подконтрольность их действий депутатам Советов
оказывалась номинальной и связи между ними были субординационными, как
и в других ветвях власти.

Контрольная ветвь была представлена теми
же органами, что и на высших уровнях управления: прокуратурой, народным
контролем, судом. Иерархии должностей в них не отличались от других блоков
управления.

Данное описание, основанное на принципиальной схеме
организации ветвей власти, не специфицирует районный уровень. Поэтому
рассмотрим представление районной власти также, как это было сделано для
областного блока макроструктуры. Как уже говорилось, на уровне области
административная ветвь делилась на две линии: собственно административную
(включающую предприятия и организации союзного и республиканского
подчинений) и административно-исполнительскую — результат слияния
ветвей административной и представительской ветвей власти. В районе
наблюдается то же самое. От административно-исполнительской ветви
отделялись предприятия и организации областного и городского подчинений,
а оставшиеся включались в административно-исполнительскую ветвь районного
уровня.

Административно-исполнительская ветвь районной власти возглавлялась
начальниками отделов и управлений РИК, которым были подчинены заместители
начальников, курирующие соответствующие предприятия и организации
районного подчинения.

Примерно так же формировалась контрольно-исполнительская ветвь
власти района.

Субординационные связи в административной,
политической и контрольной ветвях были такими же, как и на высших
уровнях управления, в то время как в административно-исполнительской
и контрольно-исполнительской ветвях они были весьма специфичны.
Так, начальники районных управлений подчинялись, с одной стороны,
заместителям начальников городских (в районах города) и областных
(в случаях сельских административных районов) управлений исполкомов
Советов народных депутатов. С другой стороны, они подчинялись
заместителям председателей РИК, курирующим конкретные направления
районного хозяйства. Непосредственное управление со стороны министерств
и ведомств отсутствовало. Если на уровне области было хоть какое-то
ограничение местных интересов со стороны административной ветви власти,
то в районном блоке контроль был опосредован областными или городскими
подразделениями административно-исполнительской ветви. Именно в районном
блоке были созданы оптимальные условия для «местничества» — подчинения
интересов государства интересам района.

Координационные связи и
формы их организации но отличались от областных. Бюро райкома партии
координировало деятельность всех ветвей власти, а исполком районного
Совета — административно-исполнительской и контрольно-исполнительской
ветвей. Бюро райкома и исполком РИК выполняли текущие координирующие
функции, в то время как пленум райкома и сессия исполкома районного
Совета, так же как районная партконференция, координировали
деятельность ветвей власти на перспективу. Кроме того, бюро райкома
партии выполняло специфические функции по управлению деятельностью
предприятий и организаций (независимо от их подчиненности) через
коммунистов, работающих в этих организациях и находящихся на партучете
в райкоме. Оно обязывало коммунистов выполнять решения бюро, даже если
это противоречило государственной или ведомственной, политике. Наиболее
четко это проявлялось в давлении на контрольные органы: прокуратуру,
суд и народный контроль.

Специфика организации системы управления
на районном уровне заключалась в структурной автономизации управления
от общегосударственных административных и контрольных институтов,
что особенно четко проявлялось в сельских административных районах.

Уровень «Поселение»

Поселение как структурная единица государственного устройства в
правоведческой и в социологической литературе не рассматривается. Однако
организация управления в поселениях настолько специфична, что делает
необходимыми выделение этого уровня в отдельный блок.

В поселениях не
были представлены политическая и контрольная ветви власти управления. В
них были только ответвления административной и представительской ветвей. В
селах или поселках были дислоцированы управленческие органы колхозов,
совхозов или промышленных предприятий, отделения сельскохозяйственных
предприятий, другие организации административной ветви. Советская
власть обычно была представлена поселковым или сельским Советом с
его председателем и немногочисленными подчиненными. Правоприменяющие
органы, относящиеся к контрольной ветви, чаще всего были представлены
участковым милиционером.

В поселениях возникала специфическая
проблема отношений между руководителями предприятий и организаций,
с одной стороны, и председателем сельского или поселкового Совета —
с другой. Какой-либо координирующий орган управления здесь отсутствовал.
Обычно предприятие или организация, размещенные в поселении, полностью
финансировали строительство, содержали на своем балансе инфраструктуру.
Роль представительской ветви была сведена до такого минимума,
как регистрация браков, оформление прописки и воинского учета. В
поселениях существовали специфические формы административной власти,
не скоординированные с другими ветвями власти. Это власть директора
совхоза, промышленного предприятия, председателя колхоза, не ограниченная
ничем: ни мнением избирателей, ни руководящей ролью партии, ни законами
государства или ведомственных контрольных служб.

Существовали еще и
поселения, в которых не было никаких органов управления, даже поселковых
Советов. Жители этих поселений работали (и работают) — зачастую — за
его пределами или в местном отделении сельскохозяйственного предприятия.
Вся власть в таком поселении сконцентрирована у бригадира (линейного
специалиста), и она ничем не ограничена.

Административные веса на высшем уровне руководства СССР.

Как известно, при Советской власти при формировании властных
решений весьма существенной оказывалась значимость функционера (или
группы функционеров), их готовящих. Существовали интуитивные оценки
значимости каждого государственного чиновника и степени его влияния на
процесс принятие решений. Эти оценки составляли содержание исчезнувшей
после распада СССР области атрибутивного знания «советологии».

Понятия теории административного рынка позволяют объективировать
интуитивную логику советологов. Для этого введем понятие
административного веса как меры возможного влияния конкретного чиновника.
Предположим, что административный вес не зависит от личностных и прочих
особенностей и целиком и полностью определяется положением функционеров в
системе власти и теми отношениями с другими функционерами, в которые они
вынуждены вступать, занимая определенные должности.

Для определения
административных весов необходимо описание структуры функциональных мест
в Советском государстве и отношений в ней. Введем понятия уровней и
форм деятельности в административной, представительской, политической
и контрольной ветвях власти и определим должности чиновников как
отношения между одноименными уровнями и формами деятельности. Уровни и
формы деятельности задаются сложившимся терминами — в частности,
предполагается, что существовали уровень деятельности генерального
секретаря ЦК КПСС, уровни деятельности секретарей, заведующих отделами ЦК
КПСС. Уровни и формы деятельности были иерархизированы так, что уровень
генерального секретаря был однозначно выше (старше рангом), чем уровень
секретаря ЦК. Однако столь же четкие отношения ранжированности между
секретарскими и зав. отдельскими уровнями провести гораздо труднее.

В дальнейшем все места в административных иерархиях определяются как
отношения между уровнями и формами деятельности. Термином «генеральный
секретарь ЦК КПСС», например, обозначается отношение между одноименными
уровнем и формой деятельности.

Для того, чтобы количественно
определить административный вес функциональных мест припишем каждому
уровню и форме деятельности численное значение (ранг) от 10 (уровень
генерального секретаря и одноименной формы деятельности) до 7 (уровень
заведующего отделом ЦК КПСС и одноименной формы деятельности) и определим
понятие веса функционального места (административного веса) как прямое
произведение численных значений конкретного сочетания значений уровня
и формы деятельности.

Вес генерального секретаря определяется как
10 (значение генсековского уровня) * 10 (значение генсековской формы)
= 100. Административные веса руководителя секретариата ЦК КПСС тогда
определятся как (9 * 10) равный 90. Административный вес секретарей
ЦК-членов Политбюро (9 * 9)= 81.

Рисунок 2 дает представление
о номинальной значимости каждого функционального места в политической
ветви власти. В одной клетке таблицы может быть несколько функционеров,
каждый из которых имеет свой административный вес. Так, каждый
заведующий отделом ЦК (кроме зав. отделами, больших чем зав. отделами,
то есть представляющих по форме деятельности генерального секретаря,
секретарей ЦК-членов Политбюро) имеет вес равный 49.

Рисунок 11. Административные веса в структуре политической
власти (второй секретарский уровень старше рангом, чем зав. отдельский
уровень).

Однако административные веса были далеко не столь однозначны, как
казалось из общих принципов организации политической ветви власти.
Неоднозначность вносилась тем, что ранги второго секретарского
уровня и уровня заведующих отделами ЦК КПСС могли меняться местами.
Структура административных весов в случае, если ранг уровня заведующих
отделами был старше ранга второго секретарского уровня представлена
на рисунке 3. В реальности административные веса партийных чиновников
варьировали в диапазоне, заданном крайними значениями. Так, ранг
первого секретаря ЦК партии союзной республики варьировал от 80 (рис
10) до 70 (рис 11). Определение веса чиновника в данный момент времени
составляло содержание советологии, основывающейся на наблюдении за тем,
в какой последовательности назывались фамилии чиновников в партийной
печати и в каком окружении они появлялись на официальных мероприятиях.

Рисунок 12. Административные веса в
политической ветви власти (зав. отдельский уровень старше второго
секретарского уровня)

Административный вес чиновника из административной, представительской
или контрольной ветвей власти определялся на основании того, какому месту
в политической ветви соответствовала его должность. Так, председатель
Совета министров СССР, министр иностранных дел, председатель КГБ
отождествлялись по административному весу с секретарем ЦК, членом
Политбюро (вес 81), в то время как генеральный прокурор был равен
по весу заведующему отделом ЦК с весом от 64 до 49 (в зависимости от
административной конъюнктуры).

В рамках каждой ветви власти была своя иерархия административных
весов, в которой каждое первое лицо имело максимальный административный
вес, равный 100, однако реальный вес этого функционера в рамках общей
советской жизни исчислялся по тому, с каким местом в структуре весов
политической ветви (в партийной номенклатуре) оно идентифицировалось.
Понижение или повышение административного веса заведующего отделом
ЦК, которому по рангу тождественен был, например, министр, влекло за
собой автоматическое повышение административного веса этого министра и,
соответственно, его подчиненных. И наоборот, понижение веса заведующего
отделом влекло понижение весов тех функционеров, веса которых были равны
рангу зав. отделом. Поэтому министр, царь и бог в своем министерстве,
был только пешкой в системе административных весов ЦК КПСС: его «все
100» в министерстве при выходе «наверх» варьировали от 49 до 80.

Рассмотрим этот феномен на следующем примере.

Рисунок 13. Административные веса в административной ветви
власти

В рамках административной ветви ранг председателя Совета министров
СССР был равен 100, если исходить из принятой аксиоматики. Но в
политической ветви административный вес главы кабинета был равен
81 (вес секретаря ЦК, члена Политбюро). Следовательно, реальные
административные веса субординированных Председателю СМ СССР необходимо
отсчитывать в долях от 81, пропорционально их весу в административной
ветви. Так, веса заместителей председателя СМ СССР будут равны 65, 6,
что немного выше административного веса заведующего обычным отделом ЦК
КПСС. Административный вес министра СССР, члена малого Совмина будет
равен 56.7, что примерно равно административному весу первого секретаря
ОК КПСС третьей категории.

Необходимость
многоуровневой структуры власти.

Описанная огромная надстройка над обществом была необходима но
нескольким причинам. Одна из них — огромная территория страны, очень
неоднородная географически и этнически. Вторая причина — государственная
собственность на средства производства и отсутствие экономики как
реальности, функционирующей по собственным экономическим законам,
рыночным в частности. Для управления предприятиями и организациями,
размещенными на конкретных территориях, была необходима иерархия
административных органов, а чтобы координировать территориальные и
отраслевые (административные) аспекты функционирования государства
необходимы были и другие ветви власти — представительская, политическая,
контрольная.

В своей принципиальной схеме структура власти СССР,
конечно, была результатом созидающей и рациональной деятельности.
Но в конкретной структуре она во многом результат естественных и
неконтролируемых процессов. Ветви власти и уровни макроструктуры
(отраслевые и территориальные аспекты) тесно связаны между собой. Поэтому
радикальные изменения в ветвях власти и отношений между ними (реформы
И. С. Хрущева, «Косыгинская реформа» 1965 года», реформы 1979 г.)
нейтрализовались противодействием территориальных органов власти,
и наоборот.

Министруктуры разных ветвей были связаны между собой:
с каждой должностью в одной ветви были сопоставлены эквивалентные ей
должности в других ветвях. Это необходимое условие функционирования
системы управления в целом, так как принятие решений на каком-либо одном
функциональном месте должно быть согласовано с эквивалентными должностями
по всему уровню иерархии в других ветвях. Существовал своеобразный
табель о рангах в виде института номенклатуры.

Существенной
особенностью структурной организации системы управления обществом являлось
своеобразное «умножение» статусов, связанное с членством функционеров в
координационных органах управления. Функционеры, занимающие должности
одного уровня иерархии, в то же время могли существенно различаться по
скрытым параметрам: по членству в коллегиях, бюро партийных комитетов,
исполкомах Советов и т. п. Функционер, член координационного органа
управления, имел более высокий статус в системе управления, чем другой
функционер равного ранга и положения в иерархии, но не входящий в
ту или иную коллегию. Так, секретари ЦК КПСС делились на три группы:
секретари — члены политбюро ЦК КПСС, секретари — кандидаты в члены
Политбюро ЦК КПСС, и просто секретари ЦК. Аналогичные отношения были
во всех блоках макроструктуры и во всех ветвях власти. Можно сказать,
что членство в координирующих органах управления увеличивало линейные
размеры иерархии управления («сверху -вниз») и создавало дополнительную,
не связанную прямо с министруктурой компоненту динамики, обеспечивая
карьерные перемещения без изменения должностного положения.

Следствием такого устройства власти было то, что продвижение «наверх»
в аппарате управления было непосредственно связано с занятием должностей
в партийной иерархии.

Формы связи между
уровнями системы управления

Структурная целостность управления была весьма относительна. В
реальности уровни макроструктуры были достаточно автономны и жили своей
собственной аппаратной жизнью. Внутренняя жизнь республик (областей,
краев, районов, поселений) лишь в своих граничных проявлениях зависела
от Центра. Можно сказать, что высшие уровни иерархии управления задавали
граничные условии функционирования, в то время как низшие действовали
по автономным законам, иногда нарушавшим законы системы в целом.

Границы между уровнями макроструктуры, хорошо очерченные в схеме их
устройства, в реальности были не столь четки. Это происходило потому,
что функционеры, занимавшие должности в ветвях власти низших блоков,
делегировались в высшие блоки по политической и представительской
ветвям. Так, секретари ЦК партий союзных республик, обкомов и крайкомов
в то же время являлись членами или кандидатами в члены ЦК КПСС,
председатели облкрайисполкомов — депутатами Верховного Совета Союза
или республики, а секретари райкомов и председатели РИК — депутатами
областного Совета. Координирующие органы управления вышерасположенных
блоков макроструктуры включали в свой состав первых руководителей ветвей
власти низших блоков. Именно это обеспечивало одну из форм связей между
блоками в целостную систему управления СССР.

Другая форма связи —
отчетность и подотчетность низших блоков высшим. Сама государственная
статистика была организовала таким образом, что каждый блок управления
испытывал дефицит информации о самом себе. Устранялся он только высшими
уровнями управления. В результате дефицита информации формировались
особые формы связи между блоками и создавалась дополнительную зависимость
низших блоков структуры от высших. Рассмотрим это на примере организации
работы государственных статистических органов.

Районные органы
Госкомстата собирали информацию только о предприятиях и организациях
районного подчинения, которая была заведомо неполна из-за того, что на
территории района были размещены предприятия и организации городского,
областного, республиканского и союзного подчинений. Даже информация о
населении и числе занятых в хозяйстве района была весьма ограниченна:
лица, находящиеся в местах лишения свободы и военнослужащие в отчетность
не включались. Районная больница (в сельских административных районах)
не давала в районные органы статистики информации о заболеваемости
населения, так как являлась организацией областного подчинения.

Информация от районов и с предприятий областного подчинения
поступала в областные органы Госкомстата, где сводилась в некоторое
целое. Однако это целое не содержало сведений о предприятиях
и организациях республиканского и союзного подчинений. Далее эти
данные подавались в республиканские органы Госкомстата, где дополнялись
сведениями о предприятиях республиканского подчинения и представлялись
в Госкомстат СССР. И только на этом уровне формировался относительно
полный массив информации о том, что собственно имеется и происходит
в сельском или городском административном районе.

Распечатки
вычислительного центра Госкомстата в разрезе республики, области,
района поступали в виде периодических сборников в органы управления
блоков макроструктуры и должны, по идее, были служить единственным
достоверным источником сведений о состоянии дел. По закону, руководители
ветвей власти в своей деятельности обязаны руководствоваться только
этой информацией.

Каждый нижерасположенный блок макроструктуры
для высшего представал в первую очередь как совокупность сведений,
даваемых органами государственной статистики. Так, район для области
(или города) — это цифры выполнения планов производства, распределения,
потребления, сведения о правонарушениях (по административной ветви),
о политической активности (по политической ветви), о деятельности
Советов народных депутатов (по представительской ветви) и о состоянии
законности и соблюдению норм и правил (по контрольной ветви). В
зависимости от степени выполнения разного рода планов и нормативов
район объявлялся областными органами управления хорошим (награждался,
например, званием победителя социалистического соревнования), или плохим
(наказывался вынесением вопроса о состоянии дел в нем на заседание
коллегиального органа управления). Поэтому вполне естественно, что
деятельность системы управления блоком (в данном случае — районом)
была направлена на формирование такого статистического образа, который
бы минимизировал наказание и максимизировал поощрение. Эта деятельность
являлась одной из основных, и так называемые приписки были лишь одним из
ее аспектов.

Организация потоков информации снизу вверх существенно
отличалась в разных блоках макроструктуры. Между республиканским и
союзным блоками информация шла по четырем каналам: но административной,
политической, представительской и контрольной ветвям, причем сведения о
деятельности предприятий и организаций союзного подчинения не должны
были корректироваться республиканскими органами управления. Это мало
устраивало республиканские органы, и руководители политической и
представительской ветвей власти республики теми или иными способами
воздействовали на статистические органы и на руководителей предприятий
и организаций союзного подчинения с целью корректировки информации
в нужную для территориальных органов сторону.

Потоки информации
наверх от областного и нижерасположенных блоков макроструктуры, с одной
стороны, гораздо сложнее описанных, с другой — проще контролируются
территориальными органами управления. Сведения о деятельности предприятий
и организаций республиканского и союзного подчинений, как и в предыдущем
случае, должны были идти помимо территориальных органов. Однако реально
они контролировались и корректировались примерно теми же способами, что и
информация, шедшая от республиканского уровня на союзный. В то же время,
благодаря административно-исполнительской и контрольно-исполнительской
ветвей власти сведения о деятельности предприятий и организаций местного
подчинения полностью контролировались и регулировались политическими и
представительскими руководителями. В середине 80 годов сложилось даже
своеобразное разделение занятий в деле контроля за потоками информации:
политические руководители формировали «образы» предприятий, подчиненных
высшим блокам управления, а руководители представительской ветви власти
были заняты «имиджем» предприятий и организаций местного подчинения.

Субординация и координация в системе
управления

Как уже подчеркивалось, субординационные связи формировали иерархии
власти сверху вниз, тогда как координационные связи интегрировали
ветви власти в целостность СССР. Соотношения между этими связями
весьма важны для управления, так как обеспечивают подчинение целей и
интересов ветвей власти государству в целом. Субординационные связи
так или иначе деформировались координационными, поскольку происходило
уравнивание субординированных должностей членством в координирующих
органах управления.

Классификация организационных форм координации
в ветвях власти показывает, как упорядочены координирующие органы
на различных уровнях макроструктуры. В административной ветви
координационные связи были организованы как Совет Министров, Президиум
Совета Министров, коллегии министерств, ведомств, госкомитетов — на
высшем уровне макроструктуры. Формы координации в республиканском
уровне были аналогичны высшему. На уровне области, города, района
какого-либо общего координирующего органа в административной ветви
не было. Заменой ему служили — в последнее десятилетие существования
системы — советы директоров предприятий — общественные организации,
создаваемые по инициативе и под давлением политических и представительских
руководителей территорий для того, чтобы хоть как-то сформировать на
этом уровне административную ветвь в ее производственном аспекте как
целостность.

Рисунок 14. Коллегиальные
формы принятия решений на разных уровнях (блоках) в ветвях власти.

В политической ветви координация осуществлялась в организационных
формах заседаний секретариата парткомитета или его отделов. В
представительской ветви координация была более разнообразна —
от сессий Советов до заседаний исполкомов, от коллегий управлений
и отделом исполкомов до советов директоров предприятий областного,
городского и районного подчинения. В ней совмещение представительских
и исполнительских функций создавало известную неоднозначность
в классификации фирм координации, поскольку сессии Советов и
заседания исполкомов могут рассматриваться и как организационные
формы координационных отношений между ветвями власти (в той мере,
в которой депутаты Советов и члены исполкомов представляют ветви). В
контрольной ветви внутренние координационные связи на высших уровнях
управления реализовались в таких органах, как коллегия Прокуратуры СССР
или союзной республики. На уровне района, города или области подобные
связи отсутствовали.

Рисунок 15.
Коллегиальные формы принятия решений между разными ветвями власти.

Из классификации координационных связей между ветвями власти
видно, что основной формой координации деятельности всех четырех
ветвей власти выступали бюро партийных комитетов, их пленумы и
партийные конференции. Роль сессий Советов и заседаний исполкомов как
координирующих органов управления была ограничена тем, что в компетенцию
Советов не входила координация политической деятельности. Кроме того,
в функции представительской ветви не входило управление предприятиями
и организациями, подведомственными более высоким уровням иерархии.

Координация составляла основное содержание деятельности аппарата
управления, и скоординированные по всем ветвям власти решения составляли
подавляющее большинство всех принимаемых им решений. Из-за этого,
в частности, не могли обжаловаться действия должностных лиц, так как
практически все решения, затрагивающие интересы граждан государств,
оказывались коллегиальными и, согласно закону, обжалованию через
суд не подлежали.

Координированные решения были обезличены и
унифицированы, что означало отсутствие персональной административной
и финансовой ответственности за них. Кроме того, «координированность»
резко увеличивала время от принятия решений на уровнях управления до
их практической реализации: иногда решения доводились до исполнителей
после того, как обстоятельства, вызванные необходимость координации
действий, уже потеряли актуальность.

Многокомпонентность власти,
сопряженная с доминированием координирующих органов при принятии решений,
приводила к своеобразной итерации отношений координации — субординации
при движении решений вниз. Проиллюстрируем это на примере деятельности
высшего координирующего органа — Политбюро ЦК КПСС. Предположим, оно
выносило решение, обязывающее субординированный ему Совет Министров
СССР предпринять какие-то действия в одной из отраслей или подотраслей.
Но для отраслей народного хозяйства Совет Министров являлся координирующим
органом, решения в котором принимаются коллегиально. Коллегия Совета
Министров, Президиума Совета Министров конкретизировала для отраслей и
подотраслей решение политического органа управления. Министерство или
государственный комитет или подчинявшиеся ему тресты, объединения,
республиканские министерства также выступали координирующим органами
управления и, соответственно, принимали коллегиальные решения. При
этом подготовка коллегий, естественно, занимала некоторое время.

Скорость движения решения вниз по ветвям власти была пропорциональна
количеству координирующих органов в них. Чем меньше координаций, тем
быстрее решения. Именно поэтому между функционерами и координирующими
органами управления возникали обратные связи и соответствующие циклы
деятельности: нижестоящие функционеры и координирующие органы обращались
к вышестоящим с просьбой о принятии соответствующих решений, в то время
как вышестоящие органы «обращали внимание» нижестоящих и их руководителей
тт. X и У на то, что принятие решений по данному вопросу находится в
пределах их компетенции.

Десятилетия итераций такого рода циклов
привели к формированию в системе управления «фокальных точек», через
которые преломлялись как пути прохождения информации наверх, так
и принятие решений, направленных вниз. Имя являлись бюро партийных
комитетов, в которых концентрировалась реальная власть. При этом
ответственность конкретных функционеров, исполнявших решения бюро
парткомитета, была минимальна, в то время как полномочия максимальны.

Описанный стереотип управления был характерен для обычных ситуаций.
В чрезвычайных же обстоятельствах, в случае катастрофы или стихийного
бедствия система управления переструктурировалась так, что формировался
штаб оперативного управления, включающий в себя высших руководителей
всех ветвей власти конкретного блока макроструктуры. Руководство штабом
поручалось функционеру с чрезвычайными полномочиями. Штабы принимали
решения, скоординированные по всем ветвям. Однако в отличие от обычных,
штабная форма была действенна в реальном времени — отчасти потому, что
иерархия должностей в ветвях при штабной форме уменьшалась до размеров
одного блока макроструктуры. Катастрофы бывали разных масштабов — от
районных, в случае, например, паводка, до общесоюзных, как это произошло в
Чернобыле, где начальником штаба были поочередно заместители Председателя
Совета Министров СССР, а подразделениями, подчиненными штабу, руководили
министры СССР и их первые заместители. Путь от принятия решений до их
исполнения был сокращен до возможного для советской системы минимума, и
руководители высших рангов непосредственно направляли действия инженеров,
рабочих и военнослужащих.

Ситуация «ожидания и предвосхищения»
катастрофы в экономическом и социальном планах была выгодна конкретным
территориям, предприятиям и организациям, так как позволяла смягчить, а
иногда и полностью снять проблемы, накапливающиеся годами и неразрешимые
обычными стереотипами управления. Именно поэтому помимо обычных
каналов прохождения информации в вышестоящие органы управления шел поток
сведений о бедственном или угрожающем катастрофой состоянии дел. Функция
вышестоящих органов управления, кроме прочего, заключались в том,
чтобы отделить истинные сигналы от ложных. Они выполняли роль фильтра
и были перегружены информацией, и потому практически всегда работали
в режиме чрезвычайного положения или близкого к нему. Естественно, что
при этом страдало текущее управление. В результате огромная управляющая
надстройка оказывалась малочувствительной к обычным состояниям низших
звеньев иерархии и постоянно создавала и распускала штабы, предназначенные
для решения обыденных проблем — вроде уборки урожая ила подготовке к
зиме.

Границы возможных изменений формальной
структуры управления.

Структурная организация власти накладывала существенные ограничения
на возможности ее изменения. Она допускала только такие изменения,
которые не затрагивали ее сущности. Этому много примеров — от
неудачных попыток Н.С.Хрущева лишить партию ее структурообразующей
роли разделением партаппарата на промышленные и сельскохозяйственные
парткомитеты до экономических реформ 1965 и 1979 гг., нацеленные
на перевод промышленности и сельского хозяйства из административной
юрисдикции в сферу действия экономических законов.

Однако внутренние
напряжение были очень велики, и когда они дополнялись давлением со
стороны мирового сообщества, то система вынуждена была меняться. За 70
лет ее существования сформировались три основных направления изменений,
не затрагивающих основ.

1. Персональные изменения — снятие
   или перемещение конкретных людей с одной должности на другую. Принцип
   номенклатурности накладывал определенные ограничения на перемещения
   с должности на должность. В частности, функционер удалялся из системы
   управления только в случае, когда становилось общеизвестным нарушение норм
   и правил системы. Но и при этом было необходимо согласие парткомитета,
   в номенклатуре которого находится должность.

   Перемещение обычно
   совершались на одном уровне иерархии, где из-за описанного выше умножения
   статусов вследствие членства в координирующих органах были возможны
   повышения и понижения. Довольно часто перемещения означали изменение
   государственных приоритетов, но не статуса руководителя. Назначение
   человека, занимающего высокий пост, на другую должность (с сохранением
   членства в координирующем органе управления) означало увеличение роли
   отрасли или ветви власти в народном хозяйстве или политической структуре.

   Персональные изменения во власти не могли в принципе ее изменить,
   более того, только стабилизировали ее. Однако эти изменения функционерами
   власти каждый раз воспринимались как революционные, так как за годы
   пребывания на должности субординационные и координационные отношения
   во многом выстраивались как личные отношения. Поэтому персональные
   изменения на высших уровнях иерархии для функционеров низших уровней были
   чреваты многими, часто неприятными, последствиями. Обычные процессы смены
   управляющей элиты, отработанные в традиционных общностях, не испытавших
   революционных преобразований, в системе управления советским обществом
   носили чрезвычайный характер.

2. Преобразование ветвей власти.
   Этот вид изменений происходил как разделение или слияние министерств
   н ведомств, формирование новых отраслей и подотраслей, отделов в
   партаппарате, исполкомах местных Советов, контрольных органов и т.
   п. Сюда же можно отнести формирование новых форм координации, таких
   как советы трудовых коллективов пли советы директоров предприятий
   и организаций. Преобразования ветвей власти отражали динамику
   государственных приоритетов, повышение или понижение статуса отраслей и
   подотраслей народного хозяйства. В качество примера такого рода изменений
   можно привести создание совнархозов (1961 год), формирование Госагропрома
   (1985 год) из шести отраслевых министерств, и создание областных Главных
   производственно-экономических управлений, объединявших предприятия
   местного подчинения в областном блоке.

   Преобразования власти были
   нейтральны к системе управления СССР в целом. Эволюция ее шла в основном
   следующим путем: напряжения в производственной и социальной сферах
   осознавались руководителями государства и партии как дефицит того или
   иного продукта, ресурсов, инструментов управления. И каждый раз осознание
   дефицита сопровождалось формированием министерства или ведомства,
   призванного этот дефицит ликвидировать. В итоге административная
   ветвь разбухла (к середине 80 годов) в высшем блоке макроструктуры
   почти до 100 министерств и ведомств и стала практически неуправляемой.

3. Изменения в уровнях иерархии. Этот путь эволюции был связан с
   формированием новых или ликвидацией старых уровней иерархии. Так были
   сформированы бюро Совета Министров Союза (1982 год) и союзных республик.
   В течение многих лет обсуждался вопрос о переходе от трехзвенной системы
   управления производством к двухзвенной. Звеном при этом считался один
   блок макроструктуры, союзный, республиканский и областной. К этого
   рода изменениям можно отнести и ставшее традиционным сокращение аппарата
   управления. Последнее мероприятие весьма любопытно по последствиям, так
   как ни одно сокращение кадров не приводило к уменьшению реальной занятости
   в системе управления обществом, скорее, наоборот. Дело в том, что
   ликвидация должности в одной ветви власти вызывала напряженность по всему
   уровню иерархии на функциональных местах, сопряженных с этой должностью.
   Это связано с описанной выше процедурой согласования решений по уровню
   иерархии во всех ветвях, без чего было невозможно принятие решений.
   Отсутствие одного функционального места в ветви власти автоматически
   переносило процедуру согласования на более высокий уровень, т. е.
   увеличивало нагрузку на высших функционеров.

   Примерно такие же
   следствия вызывало и введение в иерархию повой должности, не связанной с
   должностями в других ветвях власти. И совершенно независимо от намерений
   руководителей государства любое сокращение аппарата управления, если
   оно не было достаточно продумано (а ни одно из них не было продумано),
   приводило к его росту: иерархии в ветвях власти были способна к
   «затягиванию» повреждений, нанесенных насильственными действиями, когда
   вместо одного удаленного функционального моста возникало несколько других
   в этой же или сопряженных ветвях. Сокращения аппарата давали обратные
   по отношению к идее сокращения результаты: иерархии разбухали, теряли
   структурную упорядоченность и определенность целей функционирования.
   В основном это касается мезоструктуры, не рассматриваемой в данной
   работе. Дело в том, что за каждым функциональным местом в ветвях
   власти находился вполне определенный аппарат — отделы, управления,
   референтуры, консультанты, службы, исследовательские и консультационные
   институты. Эти подразделения мезоструктуры выполняли роль своеобразного
   демпфера сокращений аппарата: освобожденные от должностей поглощались
   мезоструктурой и по мере необходимости освобождались из нее, занимая
   старые или новые должности.

Комментарии (1)

• 3. Иерархия власти в СССР и их пространственная структура

  Очень жаль что нет некоторых рисунков, их можно где нибудь увидеть (рис.17, 18…)

Определение 1

Государственное управление — это система органов государственной власти и должностных лиц, практически воплощающих план укрепления государства.

Сдай на права пока
учишься в ВУЗе

Вся теория в удобном приложении. Выбери инструктора и начни заниматься!

Получить скидку 3 000 ₽

Замечание 1

Сложившаяся структура управления названа командно-административной системой. Ее чертами были однопартийность, превращение компартии в государственную структуру, централизация власти, репрессивные методы, подавление инакомыслия и бюрократизация.

Замечание 2

После окончания войны все неконституционные органы ликвидировались, наркоматы были переименованы в министерства, а СНК – в Совет министров.

Находи статьи и создавай свой список литературы по ГОСТу

Поиск по теме

Обратите внимание

Более подробно смотрите мою статью о структуре власти в РФ.

Важно

народный комиссар по иностранным делам; народный комиссар по военным и морским делам; народный комиссар внешней торговли; народный комиссар путей сообщения; народный комиссар почт и телеграфов; народный комиссар рабоче-крестьянской инспекции; председателя Высшего Совета Народного Хозяйства; народный комиссар труда; народный комиссар продовольствия; народный комиссар финансов.

Более того, Союзный Совет и Совет национальностей имели свои Президиумы, которые функционировали между их сессиями.

Совет

Верховный Совет СССР утверждал Совет Министров СССР (До 1946 г. был СНК) — правительство СССР, и Верховный Суд СССР.

Обратите внимание

Усилилось влияние органов ЦКК-РКИ на работу государственного аппарата. В ее работе активное участие принимали профсоюзы, комсомол и другие общественные организации.

Важно

По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: фактическое отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования.

С объединением республик в единое союзное государство были созданы аналогичные общесоюзные органы власти — Всесоюзные съезды Советов и ЦИК СССР, в союзных и автономных республиках высшими органами власти по-прежнему оставалась соответствующие съезды Советов и ЦИКи. Такая структура просуществовала до принятия Конституции СССР 1936 г., когда вся система Советов была перестроена.

Совет

Конституция РСФСР 1918 г. называет съезд Советов высшей властью. Ведению съездов подлежали вопросы общегосударственного значения и все вопросы, которые съезды признали бы подлежащими их разрешению, т. е. компетенция съездов ничем ограничена не была.

Важно

VIII Всероссийский съезд Советов (1920) обсудил план электрификации России, утвердил положения о СНК и СТО и договор между РСФСР и УССР, принял решение о сокращении численности Красной Армии.

Обратите внимание

Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документирования.

С объединением республик в единое союзное государство были созданы аналогичные общесоюзные органы власти — Всесоюзные съезды Советов и ЦИК СССР, в союзных и автономных республиках высшими органами власти по-прежнему оставалась соответствующие съезды Советов и ЦИКи. Такая структура просуществовала до принятия Конституции СССР 1936 г., когда вся система Советов была перестроена.

Совет

Важно

VIII Всероссийский съезд Советов (1920) обсудил план электрификации России, утвердил положения о СНК и СТО и договор между РСФСР и УССР, принял решение о сокращении численности Красной Армии.

Статья 33. Верховный Совет СССР состоит из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей.

Совет

Статья 38. Совету Союза и Совету Национальностей в одинаковой мере принадлежит законодательная инициатива.

Обратите внимание

Внеочередные сессии созываются Президиумом Верховного Совета СССР по его усмотрению или по требованию одной из союзных республик.

Важно

д) отменяет постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров CССP и Советов Народных Комиссаров союзных республик в случае их несоответствия закону;

о) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств;

Совет

Статья 51. Верховный Совет СССР назначает, когда он сочтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Обратите внимание

Рабочими органами ВЦИК были Президиум, отделы и комиссии. Президиум осуществлял всю организационную работу по подготовке заседаний ВЦИК, должен был организовывать проведение в жизнь принимаемых ВЦИК декретов и постановлений, осуществлять руководство работой отделов и комиссий ВЦИК.

Важно

К ведению Президиума Верховного Совета СССР относились вопросы:

В. И. Ленин выдвинул Советы как новую политическую форму организации трудящихся масс в борьбе за пролетарскую революцию и диктатуру пролетариата, наиболее прогрессивно-демократическую в условиях России для организации политической власти рабочего класса и всех трудящихся в центре и на местах, раскрыл и научно обосновал классовую сущность Советов, характеризовал их как основу нового, социалистического типа государства, обеспечивающего полновластие трудящихся.

Речь В. И. Ленина «Что такое Советская Власть»

_______________

ИСПОЛКОМ — Исполнительный Комитет
ВРК — Военно-Революционные Комитеты
Накануне Октября, по имеющимся данным, в стране насчитывалось 1429 Советов. Среди них 706 представляли собой объединённые Советы рабочих и солдатских депутатов, 235 являлись Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, 33 — Советами солдатских депутатов. Все эти 974 Совета составляли всероссийскую организацию, руководимую ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов первого созыва. Остальные 455 были крестьянскими Советами и объединялись ИК Совета крестьянских депутатов, избранным на I Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов.

_______________
1. Верховный орган власти СССР (1922—1936).
2. Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК СССР) — высший орган гос. власти СССР между всесоюзными съездами Советов (1922—1936); функционировал др. 1938 г.
3. Высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган СССР в период между сессиями ЦИК.
4. Прокурор Верховного суда и его заместитель назначались Президиумом ВЦИК.
5. Высший исполнительный и распорядительный орган гос. власти (1917—1946).
6. Объединённое государственное политическое управление при СНК СССР — орган по охране гос. безопасности (1923—1934); включено в НКВД и переименовано в Главное управление гос. безопасности.
7. Революционный военный совет Республики (с 28 авг. 1923 г. — Реввоенсовет СССР) — коллегиальный орган высшей военной власти (1918—1934); председатель РВСР являлся наркомом по военным и морским делам.
8. Главное управление по делам литературы и издательств (с 1922).
9. Совет труда и обороны — орган по руководству хозяйством и обороной СССР (1923—1936).
10. Государственный плановый комитет СССР.
11. Центральное статистическое управление СССР.
12. В 1934 переименован в Народный комиссариат обороны СССР.
13. Народный комиссариат внутренних дел (с 1934).
14. Образован в 1936 г.
15. В 1930 г. разделён на два самостоятельных наркомата.
16. Высший совет народного хозяйства — высший центральный орган по управлению народным хозяйством (1917— 1932); реорганизован в три наркомата: 1) тяжёлой, 2) лёгкой и 3) лесной промышленности.
17. Образован в 1930 г.
18. Рабоче-крестьянская инспекция — орган гос. контроля (1920—1934); с 1923 г. действовал совместно с ЦКК ВКП(б) как единый советско-партийный орган.

_______________
1. В годы войны в руках И. В. Сталина сосредоточилась вся полнота власти: он являлся Генеральным секретарем ЦК ВКП(б), Пред. СНК, пред. ГКО (30 июня 1941 — 4 сент. 1945), возглавлял СВГК (10 июля 1941 — сент. 1945), был наркомом обороны (19 июля 1941 — сент. 1947), Верховным Главнокомандующим (8 авг. 1941 — сент. 1945).
2. Советы фактически подчинялись партийным комитетам, выполнявшим функции законодательной и исполнительной власти.
3. Ставка Верховного Главнокомандования (с 23 июня 1941).
4. Государственный комитет обороны (с 30 июня 1941).
5. Учреждены в 65 городах СССР (1941 — 1942).

_______________
1. Согласно статье 6 Конституции СССР 1977 г., КПСС отводилась роль руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций.
2. Республиканские, краевые, областные, др. партийные организации и их комитеты организовывали исполнение директив ЦК КПСС.
3. Высший орган государственной власти СССР; состоял из двух равноправных и равновеликих по численности палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Сессии ВС СССР созывались два раза в год.
4. Избирался по избирательным округам с равной численностью населения.
5. Избирался по норме: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа.
6. Постоянно действующий орган ВС СССР, подотчетный ему во всей своей деятельности и осуществлявший в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти СССР в период между его сессиями; избирался на совместном заседании палат в составе Председателя ПВС, первого заместителя Председателя, 15 заместителей Председателя — по одному от каждой союзной республики и 21 члена ПВС СССР
7. Комитет народного контроля СССР, возглавлявший систему органов контроля; образовывался ВС СССР.
8. Правительство СССР — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР; образовывался ВС СССР на совместном заседании палат в составе Председателя СМ СССР, его первых заместителей и заместителей, министров СССР, председателей государственных комитетов СССР. В состав СМ СССР входили по должности председатели СМ союзных республик. СМ СССР был подотчетен ВС СССР, а в период между сессиями ВС СССР — ПВС СССР; имел право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений СМ союзных республик.
9. Высшие органы государственной власти союзных республик.
10. Правительства союзных республик были ответственны перед ВС союзных республик и им подотчетны; имели право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений СМ автономных республик, отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых, областных и нижестоящих Советов народных депутатов.
11. Назначался ВС СССР, был ему подотчетен, а в период между сессиями ВС — ПВС СССР; назначал прокуроров союзных и автономных республик, краев, областей и автономных областей, которые были ему подотчетны.
12. Высший судебный орган СССР, осуществлявший надзор за судебной деятельностью судов СССР, а также судов союзных республик в пределах, установленных законом, избирался ВС СССР в составе Председателя, его заместителей, членов и народных заседателей. В состав Верховного суда СССР входили по должности председатели Верховных судов союзных республик.