Руководству увкб оон - RukovodstvoRus.ru - инструкции пользования и руководства

Л. В. Павлова, А. В. Селиванов
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦА
Пособие для студентов вузов

Минск: Тесей, 2006

УДК 341.43(087.5)
ББК 67.412.1я73
П12

ISBN 985-463-222-9

Приложение

РУКОВОДСТВО ПО ПРОЦЕДУРАМ И КРИТЕРИЯМ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦЕВ согласно Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года, касающихся статуса беженца)

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современном международном праве правовой режим, применяемый к беженцам и, в частности, соответствующий им статус, определяются в универсальном плане на основе положений Конвенции Организации Объединенных Наций от 28 июля 1951 года о статусе беженцев и Протокола от 31 января 1967 года. К моменту переиздания настоящего Руководства сто четырнадцать стран присоединились к Конвенции или Протоколу или к обоим документам.

Правовой режим, определенный в этих двух текстах, применим в принципе не только к лицам, которые рассматриваются в качестве «беженцев» в соответствии с определением, содержащимся в статье 1 Конвенции, и поэтому именно государству-участнику надлежит устанавливать статус беженца для лиц, которые находятся на его территории.

Как Конвенция 1951 года, так и Протокол 1967 года предусматривают установление сотрудничества между Договаривающимися государствами и Управлением Верховного комиссара по делам беженцев в том, что касается применения положений этих соглашений. Это сотрудничество распространяется также на вопросы, касающиеся определения статуса беженца в соответствии с положениями, принятыми различными Договаривающимися государствами.

В соответствии с официальным запросом Исполнительного комитета по Программе Верховного комиссара на его двадцать восьмой сессии было принято решение начать разработку «Руководства по процедурам и критериям определения статуса беженцев», и первое издание этого Руководства вышло в свет в 1979 году.

В процессе переиздания настоящего Руководства Отдел международной защиты стремился дать как можно более исчерпывающее определение понятию «беженец», в том виде, в каком оно содержится в Конвенции 1951 года и в Протоколе 1967 года. Во время редактирования значительной степени учитывался опыт, накопленный Управлением Верховного комиссара с момента его создания, а также с момента вступления в силу Конвенции и Протокола. Кроме того, не менее полезными источниками информации для редакторов настоящего издания явились практика в области признания статуса беженцев, установленная государствами в течение всего периода, предшествующего данной публикации, также взаимный обмен информацией между государствами и Управлением Верховного комиссара.

Поскольку Руководство было задумано как практическое пособие, а не как теоретическое издание, было решено не указывать библиографические источники.

Что касается процедур, то редакторы настоящего издания руководствовались как основными критериями, установленными в этой области Исполнительным комитетом, так и информацией, накопленной за все годы в рамках Управления Верховного комиссара в отношении практики государств.

Несмотря на то, что настоящее Руководство было впервые издано в 1979 году, Управление Верховного комиссара считает, что критерии, содержащиеся в данной публикации, по-прежнему определяют с точки зрения настоящего момента принципы поведения, которым желательно следовать в области определения статуса беженца. Кроме того, Управление Верховного комиссара считает, что, тем не менее, было бы целесообразным опубликовать в надлежащее время добавление к Руководству, где учитывались бы конкретные вопросы, касающиеся определения статуса беженца, которые встречались в практике как государств, так и Управления Верховного комиссара в течение периода, предшествующего выходу в свет первого издания.

Предназначенное первоначально для государственных должностных лиц, Руководство постепенно оказалось и по-прежнему является рабочим инструментом первостепенной важности для тех, кто должен определять статус беженцев. Я надеюсь, что Руководство, важное значение которого так широко признается, по-прежнему будет полезным для тех, кто призван заниматься проблемами беженцев, в частности признанием их статуса.

Леонардо Франко,
Директор отдела международной защиты
Женева, сентябрь 1992 год

Введение. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОКУМЕНТЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ПОНЯТИЕ «БЕЖЕНЕЦ»

А. Первоначальные документы (1921—1946)

1. С начала XX века международное сообщество, столкнувшись с проблемой беженцев, из гуманитарных соображений стало брать на себе функции по их защите и оказанию помощи.

2. Модель международных действий в защиту беженцев была установлена Лигой Наций, и она привела к принятию целого ряда международных соглашений по этому вопросу, перечисленных в пункте 1 раздела А статьи 1 Конвенции 1951 года о статусе беженцев (см. пункт 32 ниже).

3. Согласно этим документам, беженцы каждой категории подразделяются по их национальному происхождению или территории, которую они покинули, а также в связи с отсутствием дипломатической защиты со стороны своего государства. Это разделение «по категориям» было просто в толковании, и оно позволяло легко установить, кто являлся беженцем.

4. Хотя маловероятно, что лица, на которых распространяются положения первых первоначальных документов, в настоящее время потребуют официального признания их в качестве беженцев, такие случаи могут возникать. Речь о них пойдет ниже в разделе А главы II. Лица, отвечающие определениям международных документов, предшествовавших Конвенции 1951 года, обозначаются обычно термином «уставные беженцы».

В. Конвенция 1951 года о статусе беженцев

5. Вскоре после второй мировой войны, поскольку проблема беженцев не была решена, возникла необходимость в новом международном документе, который определял бы правовой статус беженцев. Взамен специальных документов, относящихся к особым категориям беженцев, было решено выработать единый документ, содержащий общее определение лиц, которых следует считать беженцами. Конвенция о статусе беженцев была принята на Конференции полномочных представителей Организации Объединенных Наций 28 июля 1951 года и вступила в действие 21 апреля 1954 года. В последующих пунктах она именуется «Конвенция 1951 года» (Текст Конвенции 1951 года см. в Приложении II).

С. Протокол, касающийся статуса беженцев

6. В соответствии с общим определением, содержащимся в Конвенции 1951 года, беженцем является лицо, которое

«в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований … находится вне страны своей гражданской принадлежности…»

7. При принятии Конвенции 1951 год был определен по желанию правительств в качестве предела в целях ограничения охвата их обязательств кругом лиц, считавшихся беженцами на тот момент, или тех, кто мог стать таковыми в результате событий, происшедших в тот период¹.

8. С течением времени и возникновением новых ситуаций с беженцами появилась потребность в расширении охвата применения положений Конвенции 1951 года к этим новым беженцам. В результате был разработан Протокол, касающийся статуса беженцев. После рассмотрения Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций он был открыт для присоединения 31 января 1967 года и вступил в силу 4 октября 1967 года.

9. Присоединяясь к Протоколу 1967 года, государства берут на себя обязательство применять основные положения Конвенции 1951 года о беженцах, в соответствии с определением, данным в Конвенции, но уже без указания даты 1 января 1951 года. Хотя Протокол и связан таким образом с Конвенцией, он является самостоятельным документом, и присоединение к нему не ограничивается кругом государств-участников Конвенции.

10. В последующих пунктах Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев, именуется «Протокол 1967 года» (Текст Протокола см. в Приложении III).

11. На момент составления настоящего документа 110 стран являлись участниками Конвенции 1951 года, Протокола 1967 года или обоих документов (Список государств-участников см. в Приложении IV).

D. Основные положения Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года

12. Конвенция 1951 года и Протокол 1967 года содержат три типа положений:

i) Положения, дающие основополагающее определение тех лиц, кто является (и кто не является) беженцем, и тех, кто был беженцем, но перестал быть таковым. Обсуждение и толкование этих положений составляют основное содержание настоящего Руководства, призванного служить путеводителем для тех, чьей задачей является определение статуса беженцев;

ii) Положения, определяющие правовой статус беженцев, и их права и обязанности в стране убежища. Хотя эти положения и не оказывают влияния на процесс определения статуса беженцев, власти, на которых возложена эта задача, должны быть осведомлены о них, чтобы принимаемые ими решения имели долговременный характер для конкретного человека или семьи;

iii) Другие положения, связанные с имплементацией документов с административной и дипломатической точек зрения. Статья 35 Конвенции 1951 года и статья II Протокола 1967 года содержат обязательство Договаривающихся государств сотрудничать с Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев в выполнении им своих функций и, в частности, способствовать ему в наблюдении за применением положений этих документов.

Е. Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев

13. Документы, описанные в разделах А—С выше, дают определения лиц, которых следует считать беженцами, и требуют от подписавших сторон предоставлять статус беженцам на своей территории.

14. В соответствии с решением Генеральной Ассамблеи 1 января 1951 года было создано Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН). Устав Управления является приложением к резолюции 428 (V), принятой Генеральной Ассамблеей 14 декабря 1950 года. Согласно Уставу, Верховный комиссар назначается, в частности, с целью обеспечения под эгидой Организации Объединенных Наций международной защиты беженцев, подпадающих под компетенцию этого Управления.

15. Устав содержит определение тех лиц, на которых распространяется компетенция Верховного комиссара, которое во многом совпадает (хотя и не идентично) с определением, содержащимся в Конвенции 1951 года. В силу этих определений Верховный Комиссар компетентен решать вопросы беженцев независимо от любой указанной даты² или географических ограничений³.

16. Таким образом, лицо, которое соответствует критериям Устава УВКБ ООН, пользуется защитой Организации Объединенных Наций, обеспечиваемой Верховным комиссаром, независимо от того, присоединилась ли страна его пребывания к Конвенции 1951 года или Протоколу 1967 года и признается ли он беженцем данной страной согласно одному из этих документов. Такие беженцы, на которых распространяется мандат Верховного Комиссара, обычно именуются «мандатными беженцами».

17. Из последующего станет ясно, что одно лицо может одновременно быть беженцем по мандату и беженцем по Конвенции 1951 года или по Протоколу 1967 года. Оно может оказаться, однако, в стране, которая не связана каким-либо из этих документов, или оно может быть исключено из признания его в качестве «беженца по Конвенции» по причине временных или географических ограничений. Тем не менее в этих случаях оно будет подпадать под защиту Верховного комиссара в соответствии с Уставом УВКБ ООН.

18. Вышеупомянутая резолюция 428 (V) и Устав Управления Верховного комиссара призывают к сотрудничеству между правительствами и УВКБ ООН в решении проблем беженцев. Верховный комиссар назначается как власть, которой поручается обеспечение международной защиты беженцев, и он обязан, в частности, оказывать содействие в подписании и ратификации международных конвенций по защите беженцев, а также осуществлять наблюдение за их применением.

19. Подобное сотрудничество, наряду с функциями наблюдателя, создает основу для принципиальной заинтересованности Верховного комиссара в процессе определения статуса беженцев по Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года. Роль, отведенная Верховному комиссару, в разной степени отражается в процедуре определения статуса беженцев, установленной рядом правительств.

F. Региональные документы, касающиеся беженцев

20. В дополнение к Конвенции 1951 года, Протоколу и Уставу Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев существует целый ряд региональных соглашений, конвенций и других документов по беженцам, в частности в Африке, в Америке и в Европе. В этих региональных документах рассматриваются такие вопросы, как предоставление убежища, проездные документы, транспортные средства и т. п. Некоторые из них содержат определение термина «беженец» или лиц, которым предоставляется убежище.

21. В Латинской Америке проблема дипломатического и территориального убежища рассматривается во многих региональных документах, включая Договор по Международному уголовному праву (Монтевидео, 1889 год): Соглашение о выдаче (Каракас, 1911 год); Конвенцию об убежище (Гавана, 1928 год); Конвенцию о политическом убежище (Монтевидео, 1933 год); Конвенцию о дипломатическом убежище (Каракас, 1954 год) и Конвенцию о территориальном убежище (Каракас, 1954 год).

22. К более поздним региональным документам относится Конвенция, регулирующая специфические аспекты проблемы беженцев в Африке, принятая на Ассамблее глав правительств Организации Африканского Единства 10 сентября 1969 года. Эта конвенция содержит определение понятия «беженец», состоящее из двух частей: первая часть идентична определению Протокола 1967 года, т. е. определению Конвенции 1951 года без временных и географических ограничений. Вторая часть определяет понятие «беженец» как «любое лицо, которое из-за внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в отдельных районах или целиком в стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте вне страны своего происхождения или гражданской принадлежности».

23. Настоящее Руководство рассматривает определение статуса беженцев только по двум международным документам универсального значения — Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года.

G. Убежище и обращение с беженцами

24. Настоящее руководство не касается вопросов, тесно связанных с определением статуса беженцев, т. е. предоставления убежища беженцам с правовой точки зрения после того, как они признаны таковыми.

25. Хотя Заключительный акт Конференции Полномочных представителей, так же как и преамбула к Конвенции, содержит ссылки на убежище, вопрос предоставления убежища не рассматривается ни в Конвенции 1951 года, ни в Протоколе 1967 года. Верховный комиссар всегда призывает проводить великодушную политику в отношении предоставления убежища в духе Всеобщей декларации прав человека и Декларации о территориальном убежище, принятых Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций, соответственно, 10 декабря 1948 года и 14 декабря 1967 года.

26. Что касается обращения с беженцами на территории государств, то этот вопрос регулируется основными положениями Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года (см. подпункт I пункта 12 выше). Кроме того, следует обратить внимание на Рекомендацию Е, содержащуюся в Заключительном акте Конференции Полномочных представителей, которая приняла Конвенцию 1951 года:

«Конференция
Выражает надежду, что Конвенция о статусе беженцев послужит примером, выходящим за договорные рамки, и что все государства будут руководствоваться ею и, насколько это возможно, создадут для лиц, находящихся на их территории в качестве беженцев и не подпадающих под положения Конвенции, режим, предусмотренный в данной Конвенции».

27. Эта рекомендация дает возможность решать проблемы, которые могут возникнуть применительно к тем лицам, которые не полностью отвечают критериям определения понятия «беженец».

Часть I. КРИТЕРИИ ДЛЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦЕВ

Глава I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

28. Лицо является беженцем по смыслу Конвенции 1951 года, когда оно отвечает критериям, содержащимся в определении. Это неизбежно происходит до того момента, когда его статус беженца определен официально. Следовательно, признание статуса беженца не делает лицо беженцем, а просто объявляет его таковым. Лицо становится беженцем не в силу признания, а признается таковым, поскольку является беженцем.

29. Процесс определения статуса беженца происходит в два этапа. Во-первых, необходимо выяснить факты, относящиеся к данному делу. Во-вторых, применить к этим фактам определения Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года.

30. Положения Конвенции 1951 года, определяющие, кто является беженцем, состоят из трех частей, которые были названы, соответственно, «включение», «прекращение» и «исключение».

31. В положениях о включении определяются критерии, которым должно отвечать лицо, чтобы быть беженцем. Они образуют позитивную основу, на которой строится определение статуса беженца. Так называемые положения о прекращении и исключении имеют негативное значение: в первом указываются условия, при которых беженец перестает быть таковым, а во втором перечисляются обстоятельства, по которым лицо исключается из сферы действия Конвенции 1951 года, хотя отвечает позитивным критериям положений о включении.

Глава II. ПОЛОЖЕНИЯ О ВКЛЮЧЕНИИ

А. Определения

1) Уставные беженцы

32. В пункте 1 раздела А статьи 1 Конвенции 1951 года рассматриваются уставные беженцы, т. е. лица, которые считаются беженцами по положениям международных документов, предшествовавших Конвенции. Это положение указывает, что:

«В настоящей Конвенции под термином «беженец» подразумевается лицо, которое:

1) рассматривалось как беженец в силу соглашений от 12 мая 1926 года и 30 июня 1928 года или же в силу Конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокола от 14 сентября 1939 года или же в силу Устава Международной организации по делам беженцев.

Постановления об отказе в праве считаться беженцем, вынесенные Международной организацией по делам беженцев в период ее деятельности, не препятствуют тому, чтобы статус беженца предоставлялся лицам, которые удовлетворяют условиям, установленным в пункте 2 настоящего раздела».

33. Вышеуказанное перечисление сделано для того, чтобы обеспечить связь с прошедшими событиями и преемственность международной защиты беженцев, которые стали объектом заботы международного сообщества в различные периоды времени в прошлом. Как уже отмечалось (см. пункт 4 выше), эти документы утратили большую часть своего значения и их дальнейшее обсуждение в этом издании не имело бы большой практической ценности. Тем не менее лицо, которое считалось беженцем по определениям одного из этих документов, автоматически считается беженцем по Конвенции 1951 года. Следовательно, обладатель так называемого «паспорта Нансена»⁴ или «Сертификата на право быть беженцем», выданного Международной организацией по делам беженцев, должен рассматриваться как беженец по Конвенции 1951 года до тех пор, пока к нему не применимы положения о прекращении или исключении его из сферы действия Конвенции по одному из положений об исключении. Это распространяется также и на ребенка уставного беженца.

2) Общее определение в Конвенции 1951 года

34. Согласно пункту 2 раздела А статьи 1 Конвенции 1951 года термин «беженец» применяется к любому лицу, которое:

«В результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Это общее определение подробно рассматривается ниже.

В. Толкование терминов

1) «События, произошедшие до 1 января 1951 года»

35. Происхождение временного ограничения (1951 год) объясняется в пункте 7 Введения. В связи с подписанием Протокола 1967 года это временное ограничение в значительной степени утратило свое практическое значение. Поэтому толкованием слова «события» интересуется лишь небольшая часть государств-участников Конвенции 1951 года, не являющихся участниками Протокола 1967 года⁵.

36. Слову «события» не дано определения в Конвенции 1951 года, но под этим понимаются «случаи большой важности, влекущие за собой территориальные или глубокие политические изменения, а также систематические целенаправленные преследования, которые являются следствием ранее произошедших изменений»⁶. Временное ограничение относится к событиям, в результате которых, а не к моменту которых, лицо становится беженцем, и не распространяется на дату, когда оно покинуло свою страну. Беженец может покинуть свою страну до или после временного ограничения при условии, что его опасения преследований относятся «к событиям», которые произошли до указанного временного ограничения или являются более поздним следствием таких событий⁷.

2) «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований»

а) Общий анализ

37. Фраза «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований» является ключевой в определении. Она отражает точку зрения авторов на главные элементы характеристики беженца. Она заменяет существовавшие ранее методы определения беженцев по категориям (т. е. лиц определенного происхождения, не пользующихся защитой своей страны) общей концепцией «опасений» по соответствующим мотивам. Поскольку опасения субъективны, это определение привносит субъективный элемент в положение лица, обращающегося с просьбой признать его беженцем. Поэтому для установления статуса беженца требуется, в первую очередь, оценка ходатайства просителя, а не суждение об обстановке, сложившейся в стране его происхождения.

38. К элементу «опасения», т. е. душевному состоянию и субъективным условиям, добавляется определение «вполне обоснованные». Это означает, что принимается во внимание не только душевное состояние лица при определении его статуса беженца, но и то, что это состояние должно быть подкреплено объективной ситуацией. Таким образом, термин «вполне обоснованные опасения» содержит субъективный и объективный элементы при определении, действительно ли вполне обоснованные опасения имеют место, оба элемента должны быть приняты во внимание.

39. Предполагается, что если только лицо не ищет приключений или не желает просто посмотреть мир, то оно никогда в обычных условиях не покинет свой дом и страну без вынуждающих к тому обстоятельств. Может существовать множество вынуждающих и понятных причин, но лишь одна из них выделяется для обозначения беженца. Выражение «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований» — по упомянутым причинам — с указанием специфических обстоятельств делает все остальные причины бегства не относящимися к этому определению. Это не распространяется на таких лиц, как жертвы голода или стихийных бедствий, если только они также не имеют вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по одной из указанных выше причин. Однако прочие мотивы, взятые в целом, могут также иметь отношение к процессу определения статуса беженца, поскольку все обстоятельства должны быть учтены для правильного понимания существа данного дела.

40. Оценка субъективного элемента неотделима от характеристики личности просителя, поскольку психологические реакции различных людей в сходных условиях могут отличаться. Одно лицо может иметь сильные политические и религиозные убеждения, пересмотр которых делает его жизнь невыносимой: другое лицо может не иметь столь сильных убеждений. Одно лицо может принять импульсивное решение бежать, другое может тщательно спланировать свой отъезд.

41. Учитывая важное значение, которое придается в определении субъективному фактору, необходима оценка достоверности в тех случаях, когда имеющиеся факты недостаточно проясняют картину. Необходимо будет принять во внимание особенности личной и семейной жизни просителя, его участие в каких-либо расовых, религиозных, национальных, социальных или политических группах, его собственное суждение о его положении, его личный опыт, иными словами, все, что может послужить доказательством того, что основным мотивом его обращения являются опасения. Эти опасения должны быть обоснованными. Преувеличенные опасения, однако, могут быть вполне обоснованными, если, учитывая все обстоятельства дела, такое душевное состояние может считаться оправданным.

42. Что касается объективных элементов, то необходимо дать оценку утверждениям просителя. Компетентные власти, призванные определить статус беженца, необязательно должны иметь свое суждение об условиях в стране происхождения просителя. Его утверждения, однако, не могут рассматриваться абстрактно, а должны быть оценены в контексте соответствующей исходной информации о сложившейся ситуации. Знание условий страны происхождения просителя — если не основная цель, то весьма важный элемент в оценке достоверности сведений, предоставленных просителем. В общем, опасения просителя должны считаться вполне обоснованными, если он может доказать в пределах разумного, что его продолжительное пребывание в стране происхождения стало невыносимым для него по причинам, указанным в определении, или по тем же причинам было бы невыносимым, если бы он вернулся назад.

43. Эти соображения не должны обязательно основываться на личном опыте просителя. То, что, например, случилось с его друзьями, родственниками и другими членами той же расовой или социальной группы, может быть свидетельством того, что его опасения стать рано или поздно жертвой преследований вполне обоснованны. Законы страны происхождения, и особенно способы их применения, могут также иметь отношение к делу. Тем не менее, положение каждого лица должно оцениваться по существу. В случае с известной личностью возможность преследования может быть большей, чем в случае с обычным человеком. Все эти факторы, т. е. характер личности, его прошлое, его влияние, его благосостояние или его искренность могут привести к заключению, что его опасения стать жертвой преследований «вполне обоснованны».

44. Хотя статус беженца должен обычно определяться на индивидуальной основе, возникают ситуации, когда под давлением обстоятельств перемещаются целые группы людей, каждый член которых может индивидуально рассматриваться как беженец. В таких ситуациях возникает необходимость оказания чрезвычайно срочной помощи, и невозможно по чисто практическим причинам проводить индивидуальное определение статуса беженца для каждого члена группы. Поэтому был найден выход в виде так называемого «группового определения» статуса беженцев, в соответствии с которым каждый член группы рассматривается prima facie (т. е. при отсутствии очевидности обратного) как беженец.

45. Помимо ситуаций, упомянутых в предыдущих пунктах, лицо, ходатайствующее о получении статуса беженца, должно указать убедительную причину, почему лично оно опасается стать жертвой преследований. Можно предположить, что данное лицо имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований, если оно уже было жертвой преследований по одной из причин, перечисленных в Конвенции 1951 года. Однако слово «опасения» относится не только к лицу, которое действительно преследовалось, но также к тем, кто желает избежать ситуации, чреватой опасностью преследования.

46. Выражения «опасения преследований» или даже «преследования», как правило, не характерны для языка беженцев. Беженец в действительности редко выскажет «опасения преследований» в таких выражениях, хотя именно это часто имеется в виду. К тому же, имея вполне определенные взгляды, за которые он был вынужден страдать, беженец, по психологическим причинам, может оказаться не в состоянии обрисовать свои переживания и ситуацию в политических терминах.

47. Характерным примером проверки обоснованности опасений является случай, когда проситель владеет действительным национальным паспортом. Иногда утверждают, будто бы обладание паспортом означает, что выдавшие его власти не намерены преследовать его владельца, иначе они не стали бы выдавать ему паспорт. Хотя в некоторых случаях это вполне вероятно, многие лица пользуются легальным способом выезда, как единственным средством бежать, не раскрывая своих политических взглядов, осведомленность о которых могла бы поставить их в опасное положение перед лицом властей.

48. Владение паспортом, таким образом, не всегда может рассматриваться как свидетельство лояльности со стороны его обладателя или как показатель отсутствия опасений. Паспорт может быть даже выдан лицу, нежелательному в своей стране, с единственной целью организовать его отъезд. Бывают также случаи, когда паспорт получен незаконно. Таким образом, само по себе владение действительным национальным паспортом не является препятствием для получения статуса беженца.

49. Если, с другой стороны, проситель без основательных причин настаивает на сохранении действительного паспорта страны, чьей защитой он якобы не желает воспользоваться, это может вызвать сомнения в действительности его утверждений о «вполне обоснованных опасениях». Будучи признанным, беженец обычно не сохраняет своего национального паспорта.

50. Однако могут быть исключительные ситуации, когда лицо, отвечающее критериям для получения статуса беженца, может сохранить свой национальный паспорт или получить новый от властей страны своего происхождения по специальному распоряжению. Особенно в тех случаях, когда такие распоряжения не подразумевают, что обладатель национального паспорта может вернуться в свою страну без предварительного разрешения, это может быть совместимо со статусом беженца.

b) Преследования

51. Не существует общепризнанного определения понятия «преследования», и многочисленные попытки сформулировать такое определение не имели большого успеха. Из статьи 33 Конвенции 1951 года можно сделать вывод, что угроза жизни и свободе по причине расы, религии, национальности, политических убеждений или принадлежности к какой-либо социальной группе всегда является преследованием.

52. Относятся ли другие наносящие ущерб действия или угрозы действия к преследованиям, будет зависеть от обстоятельств каждого дела, включая субъективный элемент, о котором шла речь в предыдущих пунктах. Субъективный характер опасения преследований требует оценки мнений и состояния конкретного лица. Только с учетом этих мнений и состояния должны обязательно рассматриваться любые существующие или предполагаемые меры против него. Толкование понятия «преследование» должно варьироваться в зависимости от индивидуальных психологических характеристик человека и обстоятельств каждого случая.

53. Кроме того, проситель может подвергаться различным видам воздействия, которые сами по себе не подпадают под определение понятия «преследования» (в частности, дискриминация в различных формах), в некоторых случаях в сочетании с другими неблагоприятными факторами (например, общая обстановка небезопасности в стране происхождения). В таких случаях различные элементы, вместе взятые, воздействуют на психологическое состояние просителя таким образом, что они могут быть определены как претензии на вполне обоснованные опасения преследований на «совокупной основе». Надо ли говорить, что здесь невозможно выработать общее правило относительно того, какие совокупные причины могут вызвать обоснованные требования о предоставлении статуса беженца. Это, несомненно, будет зависеть от всех обстоятельств, включая конкретные географические, исторические и этнологические условия.

с) Дискриминация

54. Различия в обращении с различными группами беженцев действительно существуют в той или иной степени во многих странах. Лица, которые сталкиваются с менее благоприятным обращением в результате таких различий, не обязательно являются жертвами преследований. Только при определенных обстоятельствах эта дискриминация равносильна преследованиям. В том случае, когда дискриминационные меры приводят к последствиям, наносящим существенный ущерб данным лицам, например, серьезные ограничения в праве зарабатывать на жизнь, отправлять религиозные обряды, в доступе к существующим возможностям в области образования.

55. Даже если дискриминационные меры сами по себе не носят серьезного характера, они, тем не менее, могут вызвать рост опасений преследований, когда они приводят к возникновению у соответствующего лица мрачных предчувствий и ощущений небезопасности относительно его дальнейшего существования. Так или иначе, подобным дискриминационным мерам, которые сами по себе равносильны преследованиям, должно быть дано определение с учетом всех обстоятельств. Утверждение в отношении опасений преследований, конечно, будет более обоснованными там, где лицо уже явилось жертвой подобных дискриминационных мер и где, следовательно, присутствует совокупный элемент⁸.

d) Наказание

56. Преследования следует отличать от наказаний за обычные нарушения закона в соответствии с обычным правом. Лица, спасающиеся от преследования или наказания за такие преступления, как правило, не являются беженцами. Следует напомнить, что беженец — это жертва или потенциальная жертва несправедливости, а не лицо, скрывающееся от правосудия.

57. Вышеуказанная отличительная черта, однако, иногда может быть недостаточно четко выраженной. Прежде всего, лицо, виновное в совершении преступления в соответствии с обычным правом, может подвергнуться чрезмерному наказанию, которое может быть равносильно преследованию по смыслу определения. Кроме того, уголовное преследование по причине, указанной в определении (например в отношении «незаконных» религиозных наставлений, данных ребенку), может быть равносильно преследованию.

58. Во-вторых, могут быть случаи, когда лицо, помимо опасений преследований или наказания за преступление в соответствии с обычным правом, может также иметь «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований». В этих случаях данное лицо является беженцем. Тем не менее необходимо установить, носит ли это правонарушение настолько серьезный характер, чтобы применить к просителю одно из положений об исключении⁹.

59. Для того чтобы определить, равносильно ли судебное преследование преследованию по преследованиям по другим мотивам, необходимо обратиться к законодательству данной страны, поскольку бывает, что это законодательство не отвечает общепринятым нормам в области прав человека. Чаще всего, однако, не закон, а способы его применения являются дискриминационными. Судебное преследование за нарушение «общественного порядка», например распространение памфлетов, может быть мотивом для преследования личности по причине политического содержания данной публикации.

60. В таких случаях из-за явных трудностей с оценкой законодательства другой страны национальные власти могут часто принимать решения, используя собственное национальное законодательство в качестве отправной точки. Кроме того, полезным могло бы быть обращение к принципам, содержащимся в различных международных документах по правам человека, в частности в Международных пактах по правам человека, которые содержат обязательные для выполнения государствами-участниками положения и являются документами, к которым присоединились многие государства-участники Конвенции 1951 года.

е) Последствия незаконного выезда или несанкционированного пребывания вне страны происхождения

61. Законодательства ряда стран предусматривают суровое наказание тех граждан, которые выезжают из страны незаконным образом или остаются за границей без разрешения. Там, где есть основания верить, что лицо из-за своего нелегального отъезда или несанкционированного пребывания за границей заслуживает столь сурового наказания, его признание в качестве беженца будет оправданно, если есть возможность доказать, что мотивы его отъезда или пребывания за рубежом совпадают с теми, которые перечислены в пункте 2 раздела А Статьи 1 Конвенци 1951 года (см. пункт 66 ниже).

f) Отличие экономических мигрантов от беженцев

62. Мигрант — это лицо, которое по причинам, отличающимся от содержащихся в определении, добровольно покидает свою страну, чтобы поселиться в другом месте. Он может быть движим желанием перемен или приключений, семейными или иными причинами личного характера. Если лицо переезжает исключительно по экономическим соображениям, то оно является экономическим мигрантом, а не беженцем.

63. Различие между экономическим мигрантом и беженцем, однако, часто расплывчато, не всегда ясны и различия между экономическими и политическими мерами в стране происхождения просителя. Помимо экономических мер, влияющих на условия человеческого существования, могут существовать расовые, религиозные и политические цели или намерения, направленные против отдельных групп. Там, где экономические меры подрывают экономическое положение определенной части населения (например лишение права на торговлю, дискриминационное или чрезмерное налогообложение применительно к отдельной этнической или религиозной группе), жертвы этих мер могут под давлением обстоятельств покидать страну, становясь беженцами.

64. Применимо ли это к жертвам экономических мер общего характера (т. е. таких мер, которые распространяются на все население без исключения), будет зависеть от обстоятельств дела. Неприятие экономических мер общего характера не является само по себе достаточным основанием для ходатайства о получении статуса беженца. С другой стороны, то, что на первый взгляд выглядит как экономический мотив для отъезда, может в действительности включать в себя политический фактор, а политические взгляды данного лица могут иметь более серьезные последствия по сравнению с его неприятием экономических мер как таковых.

g) Источники преследования

65. Преследования обычно относятся к действиям властей страны. Они могут также исходить от части населения, не уважающей порядок, установленный законами данной страны. Таким случаем может быть религиозная нетерпимость, равносильная преследованиям, в стране со светским режимом, но где значительные группы населения не уважают веру своих ближних. Там, где серьезные дискриминационные или унижающие достоинство действия осуществляются местным населением, таковые могут рассматриваться как преследования, если известно, что власти сознательно допускают это или если власти отказываются или не способны обеспечить эффективную защиту.

3) «по признаку расы, вероисповедания, национальности (гражданства), принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений»

а) Общий анализ

66. Для того чтобы считаться беженцем, лицо должно продемонстрировать свидетельства вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по одной из причин, указанных выше. Не имеет значения, возникает ли преследование по одной из этих причин или от сочетания двух или более причин. Часто проситель может не знать о причинах преследований. Как бы то ни было, это не его обязанность — анализировать свой случай до такой степени, чтобы подробно устанавливать причины.

67. Задачей проверяющего лица при изучении обстоятельств дела является установление причины или причин преследований и принятие решения о том, соответствуют ли они определению Конвенции 1951 года. Очевидно, что причины преследования по этим различным мотивам будут частично совпадать. Чаще всего будет присутствовать более чем один элемент, связанный с одним лицом, например политическим оппонентом, который принадлежит к религиозной или национальной группе или к обеим сразу, и сочетание этих причин в одном лице будет иметь значение при оценке его вполне обоснованных опасений.

b) Раса

68. Понятие «раса» в данном случае должно рассматриваться в самом широком смысле, включая все виды этнических групп, именуемых «расами» в общепринятом значении. Нередко это связано с принадлежностью к какой-либо специфической социальной группе общего происхождения, образующей меньшинство среди данного населения. Дискриминация по признаку расы подвергнута всемирному осуждению как одно из вопиющих нарушений прав человека. Поэтому расовая дискриминация представляет собой важнейший элемент в установлении факта наличия преследований.

69. Дискриминация на расовой основе часто приравнивается к преследованиям по смыслу Конвенции 1951 года. Это как раз тот случай, когда в результате расовой дискриминации человеческое достоинство унижается до такой степени, что это становится несовместимым с самыми элементарными и неотъемлемыми правами человека или когда равнодушное отношение к расовым барьерам может привести к серьезным последствиям.

70. Простой факт принадлежности к определенной расовой группе обычно не является достаточным для обоснования ходатайства о представлении статуса беженца. Однако могут возникать ситуации, когда из-за конкретных обстоятельств, оказывающих воздействие на эту группу, принадлежность к группе может сама по себе быть достаточным основанием для опасений стать жертвой преследований.

с) Вероисповедание

71. Всеобщая декларация прав человека и Пакты о правах человека провозглашают право на свободу мысли, совести и вероисповедания, которое включает в себя свободу личности менять свою религию и исповедовать ее публичным или частным порядком в учении, богослужении и отправлении культов и обрядов.

72. Преследование по «религиозному признаку» может принимать различные формы, например в виде запрещения участвовать в религиозных общинах, исповедовать религию тайно или публично, отправлять религиозные обряды или же в виде принятия серьезных дискриминационных мер к лицам, потому что они исповедают свою религию или принадлежат к определенной религиозной общине.

73. Простая принадлежность к определенной религиозной общине обычно не является достаточной для обоснования ходатайства о предоставлении статуса беженца. Однако могут существовать особые обстоятельства, когда принадлежность может стать достаточным основанием.

d) Национальность (гражданство)

74. Понятие «национальность» в данном контексте не должно пониматься лишь как «гражданство». Оно включает в себя принадлежность к этнической или языковой группе и может иногда совпадать с понятием «раса». Преследования по национальному признаку могут включать в себя враждебное отношение и меры, направленные против национального (этнического, языкового) меньшинства, и при определенных обстоятельствах факт принадлежности к такому меньшинству может сам по себе служить основанием для обоснованных опасений преследований.

75. Сосуществование внутри границ одного государства двух или более национальных (этнических, языковых) групп может создавать конфликтные ситуации, а также ситуации преследований или угрозы преследований. Не всегда легко отличить преследования по национальному признаку от преследований за политические убеждения, когда конфликт между национальными группами сочетается с политическими движениями, особенно там, где политическое движение отождествляется с конкретной «национальностью».

76. Хотя в большинстве случаев преследования по национальному признаку вызывают опасения у лиц, принадлежащих к национальному меньшинству, имеется много случаев на различных континентах, когда лицо, принадлежащее к большинству, может опасаться преследований со стороны доминирующего меньшинства.

е) Принадлежность к определенной социальной группе

77. «Определенная социальная группа» обычно включает в себя лиц одинакового происхождения, привычек и социального статуса. Утверждения об опасениях преследований по этому признаку могут совпадать с утверждениями об опасениях преследований по другим причинам, т. е. расовым, религиозным или национальным.

78. Принадлежность к такой особой социальной группе может быть первопричиной преследований, потому что нет уверенности в том, что эта группа лояльна по отношению к правительству или потому что политические цели, приоритеты или экономическая деятельность ее членов или само существование данной социальной группы как таковой является препятствием для политики правительства.

79. Как правило, принадлежность к определенной социальной группе не является достаточным обоснованием ходатайства о предоставлении статуса беженца. Могут, однако, возникать особые обстоятельства, когда простой принадлежности бывает достаточно для того, чтобы вызвать опасения преследований.

f) Политические убеждения

80. Наличие иных политических убеждений, отличных от тех, которые разделяются правительством, само со себе не является основанием для ходатайства о предоставлении статуса беженца, и проситель должен доказать, что у него имеются достаточные опасения стать жертвой преследований за свои убеждения. Это предполагает, что проситель является носителем убеждений, неприемлемых для властей, поскольку он критикует их политику и методы. Это также предполагает, что эти взгляды дошли до сведения властей или приписываются ими просителю. Политические убеждения преподавателя и писателя могут быть более очевидны, чем взгляды другого лица, занимающего менее видное положение. Может иметь значение и твердость просителя в своих убеждениях — насколько это может быть установлено из обстоятельств дела.

81. Хотя в определении говорится о преследованиях «за политические убеждения», не всегда возможно установить причинную связь между выраженным мнением и соответствующими мерами, от которых страдает или которых опасается проситель. Такие меры весьма редко применяются непосредственно в связи с «убеждениями». Чаще эти меры принимают вид санкций за якобы преступные действия против существующей власти. Поэтому необходимо сначала выяснить политические убеждения просителя, являющиеся причиной его поведения, и установить тот факт, что они привели или могут привести к преследованиям, которых опасается проситель.

82. Как указывалось выше, наличие преследований за «политические убеждения» предполагает, что проситель имеет убеждения, которые либо были выражены, либо привлекли внимание властей. Однако могут быть также ситуации, когда проситель не выражал своих убеждений, тем не менее из-за твердости его убеждений можно резонно предположить, что эти убеждения рано или поздно будут выражены и, как результат, проситель вступит в конфликт с властями. Если это можно реально предположить, то проситель может рассматриваться как лицо, испытывающее опасения преследований за политические убеждения.

83. Проситель, выражающий опасения стать жертвой преследований за политические убеждения, не должен доказывать, что власти страны его происхождения знали о его убеждениях до того, как он покинул страну. Он мог скрывать свои политические убеждения и никогда не страдать от какой-либо дискриминации или преследований. Однако простой факт отказа от защиты со стороны своего правительства или отказ вернуться может выявить действительное психологическое состояние просителя и его опасения стать жертвой преследований. При этих обстоятельствах проверка наличия весьма обоснованных опасений будет строиться на оценке последствий, с которыми по возвращении может столкнуться проситель, имеющий определенные политические взгляды. Это относится, в частности, к так называемым беженцам «на месте»¹⁰.

84. Когда лицо является жертвой преследований или наказания за политические правонарушения, различие должно быть сделано в соответствии с тем, преследуется ли оно за политические убеждения или за вызванные этими убеждениями поступки. Если преследование является следствием наказуемого акта, совершенного по политическим мотивам, и если предполагаемое наказание соответствует основному закону данной страны, то опасения за такое преследование сами по себе не делают просителя беженцем.

85. Вопрос о том, может ли политический правонарушитель также рассматриваться как беженец, будет зависеть от многих других факторов. Преследование за правонарушение может, в зависимости от обстоятельств, быть предлогом для наказания нарушителя за его политические убеждения или за их изъявление. Могут также существовать всякие причины считать, что политический правонарушитель подвергнется чрезмерному или произвольному наказанию за якобы совершенное правонарушение. Такое чрезмерное или произвольное наказание будет равносильно преследованию.

86. При определении того, может ли политический правонарушитель рассматриваться как беженец, нужно принять во внимание следующие элементы: личность просителя, его политические убеждения, мотивы его действий, природу совершенного акта; характер преследований и его мотивы; и наконец, также характер закона, на котором основывается преследование. Эти элементы могут помочь выяснить, действительно ли данное лицо имеет опасения стать жертвой преследования или оно испытывает опасения подвергнуться преследованию и наказанию по закону за совершенные им действия.

4) «находящийся вне страны своей гражданской принадлежности»

а) Общий анализ

87. В этом контексте под «национальностью» подразумевается «гражданство». Фраза «находящийся вне страны своей гражданской принадлежности» относится к тем лицам, которые в отличие от апатридов имеют гражданство. В большинстве случаев беженцы сохраняют гражданство страны происхождения.

88. Основное требование при получении статуса беженца заключается в том, чтобы заявитель, который имеет гражданство, находился вне страны своей гражданской принадлежности. Из этого правила нет исключений. Международная защита не может быть применена до тех пор, пока лицо пребывает на территории, находящейся под юрисдикцией его страны¹¹.

89. Поэтому когда проситель ссылается на опасения стать жертвой преследований в государстве своей гражданской принадлежности, необходимо установить, действительно ли он является гражданином этой страны. При этом, однако, может возникнуть неопределенность в том, действительно ли он имеет гражданство. Проситель может сам не знать или неправильно утверждать, что он имеет определенное гражданство или является лицом без гражданства. Когда его гражданство не может быть со всей определенностью установлено, его статус беженца определяется таким образом, как и для лиц без гражданства, т. е. вместо страны его гражданской принадлежности берется в расчет страна его прежнего обычного местожительства (см. пункты 101—105 ниже).

90. Как было указано выше, вполне обоснованные опасения просителя стать жертвой преследований должны относиться к стране его гражданской принадлежности. До тех пор, пока у него нет опасений в отношении страны своей гражданской принадлежности, то можно ожидать, что он воспользуется защитой со стороны этой страны. В этом случае он не нуждается в международной защите и поэтому не является беженцем.

91. Опасения преследования не должны обязательно распространяться на всю территорию страны гражданской принадлежности беженца. Так, в случае межэтнических столкновений или других серьезных беспорядков, приравниваемых к условиям гражданской войны, преследования конкретной этнической или национальной группы могут ограничиваться лишь частью территории этой страны. В таких случаях лицу не должно быть отказано в статусе беженца только потому, что оно могло бы найти убежище в другой части этой же страны, если, с учетом обстоятельств, от него было бы нереально ожидать этого.

92. Ситуация с лицами, имеющими более одного гражданства, рассматривается ниже в пунктах 106 и 107.

93. Гражданство может быть доказано наличием национального паспорта. Обладание таким паспортом создает презумпцию prima facie, что владелец паспорта является гражданином страны, выдавшей его, если паспорт сам не указывает на обратное. Лицо, обладающее паспортом, где указывается, что оно является гражданином страны, выдавшей паспорт, но заявляющее, что оно не обладает гражданством этой страны, должно иметь достаточные основания для своего заявления, например доказать, что его паспорт — так называемый «паспорт снисхождения» (похожий на обычный национальный паспорт, выдаваемый национальными властями лицам, не являющимся гражданами данной страны). Однако голословное утверждение владельца, что паспорт выдан ему из снисхождения на время путешествий, недостаточно для опровержения его гражданства. В определенных случаях бывает возможно получить информацию от властей, выдавших паспорт. Если такую информацию нельзя получить или она не может быть получена в разумный отрезок времени, то проверяющий сотрудник должен решить вопрос о достоверности утверждений просителя, взвесив все остальные элементы его ходатайства.

b) Беженцы «на месте»

94. Требование, чтобы лицо находилось вне пределов своей страны для того чтобы называться беженцем, не означает, что это лицо должно обязательно покинуть ее нелегально или даже из-за вполне обоснованных опасений. Оно может решить попросить статус беженца после пребывания какого-то времени за границей. Лицо, которое не было беженцем в момент отъезда из страны, но которое становится беженцем позднее, называется беженцем «на месте».

95. Лицо становится беженцем «на месте» из-за обстоятельств, возникших в стране его происхождения во время его отсутствия. Дипломаты и другие официальные лица, работающие за рубежом, военнопленные, студенты, рабочие-мигранты и другие лица обращались за статусом беженца во время их проживания за границей и были признаны таковыми.

96. Лицо может стать беженцем «на месте» в результате своих собственных действий, таких как объединение с уже признанными беженцами или выражение своих политических взглядов в стране проживания. Являются ли такие действия достаточными для подтверждения вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований, должно быть определено после тщательного изучения всех обстоятельств. Следует учитывать, в частности, могут ли такие действия быть доведены до сведения властей страны происхождения лица и какова возможная оценка этих действий данными властями.

5) «и которое не может вследствие таких опасений или не желает пользоваться защитой этой страны»

97. В отличие от фразы рассматриваемой ниже в разделе 6, настоящая фраза относится к лицам, у которых есть гражданство. Независимо от того, не может оно или не желает пользоваться защитой своего правительства, беженцем является всегда лицо, которое не пользуется такой защитой.

98. Отсутствие возможности пользоваться такой защитой предполагает обстоятельства, которые не зависят от воли данного лица. Например, состояние войны, гражданская война или другие тяжелые потрясения, которые не позволяют стране гражданской принадлежности предоставить свою защиту или делают эту защиту неэффективной. Просителю также может быть отказано в защите со стороны страны гражданской принадлежности. Такой отказ в защите может подтвердить или усилить опасения просителя стать жертвой преследований и может быть даже элементом преследования.

99. Что следует понимать под отказом в защите, должно быть определено в соответствии с обстоятельствами дела. Если окажется, что просителю отказано в услугах (т. е. отказ выдать национальный паспорт, или продлить срок его действия, или отказ в разрешении вернуться на свою территорию), обычно предоставляемые его согражданам, то это может рассматриваться как отказ в защите согласно определению.

100. Термин «не желает» относится к тем беженцам, которые отказываются принять защиту правительства страны своей гражданской принадлежности¹². Его смысл раскрывается фразой «вследствие таких опасений». Когда лицо желает воспользоваться защитой своей страны, такое желание, как правило, несопоставимо с утверждением, что оно находится вне своей страны «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований». В любом случае, если защита со стороны страны своей гражданской принадлежности доступна и нет никаких оснований для отказа из-за вполне обоснованных опасений от этой защиты, данное лицо не нуждается в международной защите и не является беженцем.

6) «или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений»

101. Эта фраза, которая относится к беженцам без гражданства, дополняет предыдущую фразу, которая относится к беженцам, имеющим гражданство. В случае с беженцами без гражданства «страна гражданской принадлежности» заменена «страной своего прежнего обычного местожительства», а выражение «не желает пользоваться защитой…» заменено словами «не желает вернуться в нее». В случае с беженцами без гражданства вопрос «пользования защитой» страны прежнего местожительства, конечно, не возникает. Более того, покинув однажды страну своего прежнего обычного местожительства по причинам, указанным в определении, такое лицо обычно не имеет возможности вернуться.

102. Следует отметить, что не все лица без гражданства являются беженцами. Для этого они должны находиться вне страны своего прежнего обычного местожительства по причинам, указанным в определении. Если такие причины отсутствуют, то лицо без гражданства не является беженцем.

103. Эти причины должны рассматриваться применительно к стране «прежнего обычного местожительства», в отношении которой имеются опасения. Эта страна была определена авторами проекта Конвенции 1951 года как «страна, в которой данное лицо проживало и где оно пострадало или опасалось, что пострадает от преследований, в случае, если оно вернется назад»¹³.

104. Лицо без гражданства может иметь более одной страны своего прежнего обычного проживания, и оно может опасаться преследований со стороны более, чем одной страны. Определение не требует, чтобы лицо соответствовало критериям по отношению к каждой из них.

105. Если лицо без гражданства было однажды признано беженцем относительно «страны его обычного местожительства», любое дальнейшее изменение страны проживания не будет влиять на его статус беженца.

7) Двойное или многократное гражданство

Во втором абзаце пункта 2 раздела А статьи 1 Конвенции 1951 года отмечается:

«В тех случаях, когда какое-либо лицо является гражданином нескольких стран, выражение «страна его гражданской принадлежности» означает каждую из стран, гражданином которой оно является, и такое лицо не считается лишенным защиты страны своей гражданской принадлежности, если без всякой действительной причины, вытекающей из вполне обоснованных опасений, оно не прибегает к защите одной из стран, гражданином которой оно является».

106. Это положение, которое не требует особых пояснений, ставит своей целью исключить из числа беженцев всех лиц двойного или многократного гражданства, которые могут пользоваться защитой, по крайней мере, одной из стран, гражданами которой они являются. В любом случае, когда может быть применена защита страны гражданской принадлежности, она имеет преимущество перед международной защитой.

107. При рассмотрении дела просителя с двойным или многократным гражданством необходимо, тем не менее, проводить различие между наличием гражданства в правовом смысле и наличием защиты со стороны соответствующего государства. Могут быть случаи, когда проситель имеет гражданство той страны, в отношении которой он не высказывает опасений, но это гражданство может оказаться неэффективным, поскольку оно не влечет за собой защиты, предоставляемой обычно своим гражданам. При таких обстоятельствах наличие второго гражданства не было бы несовместимым со статусом беженца. Как правило, должно быть обращение за защитой и отказ от ее предоставления прежде, чем будет установлено, что данное гражданство неэффективно. Если нет четко выраженного отказа в предоставлении защиты, то отсутствие ответа в течение разумного промежутка времени может расцениваться как отказ.

Географические рамки

108. В то время, когда разрабатывалась Конвенция 1951 года, ряд стран выразил пожелание, чтобы в нее не включались обязательства, охват которых невозможно предвидеть. Это пожелание привело к введению временного ограничения до 1951 года, о чем уже говорилось выше (см. пункты 35 и 36). В ответ на пожелание некоторых правительств Конвенция 1951 года предоставила также Договаривающимся государствам возможность ограничения их обязательств по Конвенции кругом тех лиц, которые стали беженцами в результате событий, происшедших в Европе.

109. Соответственно, раздел В статьи 1 Конвенции 1951 года предусматривает, что:

«1) В настоящей Конвенции приведенные в статье 1 раздел А слова «события, происшедшие до 1 января 1951 года» означают либо:

а) «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года»

или

b) «события, происшедшие в Европе или других местах до 1 января 1951 года».

и каждое Договаривающееся государство укажет в момент подписания, ратификации или присоединения, какого из указанных значений оно придерживается в отношении обязательств, принятых им на себя на основании настоящей Конвенции.

2) Любое Договаривающееся государство, принявшее альтернативное значение a, может в любое время расширить охват принятых на себя обязательств принятием альтернативного значения b посредством уведомления Генерального секретаря Организации Объединенных Наций».

110. На момент составления документа 9 стран из общего числа участников Конвенции 1951 года по-прежнему придерживались варианта а) «события, происшедшие в Eвропе»¹⁴. Несмотря на то, что беженцы из других районов мира часто получают убежище в некоторых из этих стран, им, как правило, отказывают в предоставлении статуса беженца по смыслу Конвенции 1951 года.

Глава III. ПОЛОЖЕНИЯ О ПРЕКРАЩЕНИИ

А. Общие положения

111. Так называемые положения о прекращении статуса (пункты 1—6 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года) перечисляют условия, при которых беженец перестает быть беженцем. Они основываются на том понимании, что международная защита не должна предоставляться, если в этом больше нет необходимости или это больше не оправдано.

112. Предоставленный однажды статус беженца сохраняется до тех пор, пока он не подпадет под действие положений о прекращении¹⁵. Такой строгий подход к определению статуса продиктован необходимостью укрепить уверенность беженцев в том, что их статус не будет постоянно пересматриваться в результате временных, т. е. некоренных изменений в обстановке, сложившейся в стране их происхождения.

113. Раздел С статьи 1 Конвенции 1951 года предусматривает, что

«Положения настоящей Конвенции не распространяются более на лицо, подпадающее под определение раздела А, которое:

1) добровольно вновь воспользовалось защитой страны своей гражданской принадлежности; или

2) лишившись своего гражданства, снова его добровольно приобрело; или

3) приобрело новое гражданство и пользуется защитой страны своей новой гражданской принадлежности; или

4) добровольно вновь обосновалось в стране, которую оно покинуло или вне пределов которой оно пребывало вследствие опасений преследований; или

5) не может более отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют;

положения настоящего пункта не применяются к беженцам, подпадающим под определение пункта 1 раздела А настоящей статьи, если они в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности;

6) будучи лицом, не имеющим определенного гражданства, может вернуться в страну прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют;

положения настоящего пункта не применяются к беженцам, подпадающим под определение пункта 1 раздела А настоящей статьи, если они в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства».

114. Из шести положений, касающихся прекращения статуса, первые четыре отражают изменения в положении беженца, которые произошли по его собственной инициативе, а именно:

1) добровольное возвращение под защиту страны своей гражданской принадлежности;

2) добровольное восстановление гражданства;

3) приобретение нового гражданства;

4) добровольное возвращение на жительство в страну, где у него имелись опасения стать жертвой преследований.

115. Два последних положения о прекращении статуса, 5) и 6), основываются на том понимании, что международная защита больше не оправдана по причине изменений в стране, где у данного лица существовали опасения преследований, потому что причин, в силу которых это лицо стало беженцем, более не существует.

116. Положения, касающиеся прекращения статуса, негативны по своему характеру и представляют собой исчерпывающий список. Поэтому их следует толковать ограничительно, и никакие другие причины, по принципу аналогии, не могут быть приведены в оправдание изъятия статуса беженца. Само собой разумеется, что если беженец по каким-либо причинам не желает больше считаться таковым, то не может быть и речи о продолжении пребывания его в этом статусе и о предоставлении ему международной защиты.

117. В разделе С статьи 1 не рассматривается вопрос об аннулировании статуса беженца. Может обнаружиться, однако, что лицо изначально не должно было быть признано в качестве беженца, например, когда выясняется, что статус беженца был получен путем подтасовки фактов или что данное лицо имеет другое гражданство или подпадало бы под одно из положений об исключении, если бы все относящиеся к делу факты были бы известны ранее. В таких случаях решение, которым он был признан беженцем, как правило, аннулируется.

В. Толкование терминов

1) Добровольное возобновление пользования защитой страны своей гражданской принадлежности

Пункт 1 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

если оно «добровольно вновь воспользовалось защитой страны своей гражданской принадлежности».

118. Это положение о прекращении относится к беженцам, которые имеют гражданство и пребывают вне пределов страны своего гражданства (ситуация беженца, который фактически возвратился на жительство в страну своей гражданской принадлежности, рассматривается в четвертом положении о прекращении, в котором говорится о лице, которое добровольно «вновь обосновалось» в этой стране). Беженец, который добровольно вновь воспользовался защитой страны своей гражданской принадлежности, не нуждается в международной защите. Тем самым он продемонстрировал, что больше не является в положении, когда «не может или не хочет пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности».

119. Это положение о прекращении подразумевает три условия:

a) добровольность: беженец должен действовать добровольно;

b) намерение: беженец должен намеренно совершить действие с целью вновь воспользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности;

c) возобновление: беженец должен действительно получить такую защиту.

120. Если беженец действует не добровольно, он не перестает быть беженцем. Если он получил распоряжение властей, например страны своего пребывания, совершить вопреки своему желанию поступок, который может быть расценен как пользование защитой страны своей гражданской принадлежности, например обращение в консульство за национальным паспортом — он не перестает быть беженцем только потому, что подчинился такому распоряжению. По причинам, не зависящим от его воли, он может быть также вынужден прибегнуть к мерам защиты со стороны государства своей гражданской принадлежности. Ему может, например, понадобиться возбудить ходатайство о разводе в своей стране, поскольку никакое иное решение о разводе не будет международно признанным. Такое действие не может быть расценено как «добровольное возобновление пользования защитой» соответствующей страны и не ведет к утрате данным лицом статуса беженца.

121. При выяснении вопроса, утрачен ли статус беженца именно при таких обстоятельствах, необходимо различать действительное возобновление пользования защитой своей страны и случайными, несущественными контактами с властями этой страны. Если беженец обращается за получением национального паспорта и получает его, или паспорт продлевается, то это будет означать, при отсутствии доказательств обратного, что он намеревается пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности. С другой стороны, получение некоторых документов у властей страны, за которыми также должны были бы обращаться лица другого гражданства — например свидетельства о рождении или о браке, или другие подобные услуги, не могут рассматриваться как возобновление пользованием защитой данной страны.

122. Беженец, ходатайствующий о защите со стороны властей страны своей гражданской принадлежности, может считаться возобновившим пользование этой защитой, только если такая защита ему фактически предоставлена. Наиболее частый случай возобновления пользованием защитой — это когда беженец желает возвратиться в страну своей гражданской принадлежности. Он не перестает быть беженцем, всего лишь заявив репатриации. С другой стороны, получение разрешения на въезд или национального паспорта для въезда, в отсутствие доказательств обратного, будет расценено как основание для прекращения статуса беженца¹⁶. Однако это не исключает предоставления помощи репатрианту — в том числе со стороны УВКБ ООН для облегчения возвращения.

123. Беженец может добровольно получить национальный паспорт с намерением либо вновь воспользоваться защитой страны происхождения, оставаясь вне пределов своей страны, либо чтобы вернуться в свою страну. Как указано выше, с получением такого документа он обычно перестает быть беженцем. Если он впоследствии отказывается от таковых намерений, его статус беженца должен определяться заново. Ему придется объяснить, почему он изменил свое мнение, и показать, что не произошло существенных изменений в условиях, в результате которых он стал беженцем.

124. Получение национального паспорта или продление срока его действия могут при определенных исключительных условиях не приводить к прекращению статуса беженца (см. пункт 120 выше). Например, это могут быть случаи, когда владельцу национального паспорта не разрешается возвращаться в страну своей гражданской принадлежности без особого разрешения.

125. В тех случаях, когда беженец посещает страну своего прежнего обычного местожительства, но не с национальным паспортом, а, например, с проездными документами, выданными страной его местожительства, он рассматривается некоторыми государствами в качестве лица, возобновившего пользование защитой страны своего прежнего обычного местожительства и потерявшего свой статус беженца в соответствии с настоящим положением о прекращении. Однако случаи такого рода следует рассматривать с учетом индивидуальных обстоятельств. Посещение пожилых или больных родителей будет иметь другую оценку отношений беженца со страной своего прежнего обычного местожительства, чем регулярные визиты в эту страну, совершаемые для проведения отпусков или в целях установления деловых отношений.

2) Добровольное восстановление гражданства

Пункт 2 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Лишившись своего гражданства, снова добровольно приобрело его».

126. Это положение аналогично предыдущему положению. Оно распространяется на случаи, когда беженец, потеряв гражданство страны, в отношении которой он был признан как лицо, имеющее вполне обоснованные основания стать жертвой преследований, добровольно вновь приобретает такое гражданство.

127. Несмотря на то, что согласно предыдущему положению (пункт 1 раздела С статьи 1), лицо, имеющее гражданство, перестает быть беженцем, если оно возобновляет пользование защитой этой страны, предоставляемой гражданам, то в соответствии с настоящим положением (пункт 2 раздела С статьи 1) оно теряет свой статус беженца, вновь приобретая гражданство, которое было потеряно ранее¹⁷.

128. Восстановление гражданства должно быть добровольным. Предоставление гражданства по закону или на основании декрета не подразумевает добровольного приобретения гражданства до тех пор, пока таковое не будет прямо или косвенно принято. Лицо не перестает быть беженцем только потому, что оно имело возможность вновь приобрести свое прежнее гражданство до тех пор, пока эта возможность не будет им использована. Если прежнее гражданство предоставлено по закону при наличии возможности отказа от принятия, то это будет расценено как добровольное его приобретение вновь при условии, если беженец, имея полную информацию, не воспользовался этой возможностью; если только он не может назвать особые причины, подтверждающие, что в действительности восстановление его прежнего гражданства не являлось его намерением.

3) Приобретение нового гражданства и защиты

Пункт 3 раздела С Статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Приобрело новое гражданство и пользуется защитой страны своей новой гражданской принадлежности».

129. Как и в случае с восстановлением гражданства, третье положение о прекращении исходит из принципа, что лицо, пользующееся защитой страны своей гражданской принадлежности, не нуждается в международной защите.

130. Гражданство, приобретаемое беженцем, обычно является гражданством страны его проживания. Однако беженец, живущий в одной стране, в некоторых случаях может обрести гражданство другой страны. Если так происходит, то его статус беженца также прекращается, при условии, что его новое гражданство также влечет за собой защиту со стороны государства, предоставившего гражданство. Это необходимое условие вытекает из фразы «и пользуется защитой страны своей новой гражданской принадлежности».

131. Если лицо перестало быть беженцем, получив новое гражданство, и после этого оно заявляет о вполне обоснованных опасениях в отношении страны своего нового гражданства, то это создает совершенно новую ситуацию и его статус должен быть определен применительно к стране его новой гражданской принадлежности.

132. Там, где статус беженца закончился в связи с приобретением нового гражданства, а новое гражданство было утрачено, то, в зависимости от обстоятельств утраты гражданства, статус беженца может быть восстановлен.

4) Добровольное поселение в стране, где существовали опасения преследований

Пункт 4 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Добровольно вновь обосновалось в стране, которую оно покинуло или вне пределов которой оно пребывало вследствие опасений преследований».

133. Это четвертое положение о прекращении относится как к беженцам, имеющим гражданство, так и к беженцам без гражданства. Оно применяется к тем беженцам, которые, вернувшись в страну своего происхождения или предыдущего места жительства, не перестали быть беженцами по первому или второму положениям о прекращении, все еще пребывая в стране своего убежища.

134. Это положение относится к «добровольному поселению». Оно должно пониматься как возвращение в страну гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства с целью постоянного проживания там. Временный визит беженца в свою прежнюю страну без национального паспорта, а, например, с проездным документом, выданным страной проживания, не означает «поселения» и не влечет за собой утрату статуса беженца по этому положению¹⁸.

5) Граждане, у которых причины быть беженцами более не существуют

Пункт 5 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Не может более отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют;

положения настоящего пункта не применяются к беженцам, подпадающим под определение пункта 1 раздела А настоящей статьи, если они в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности».

135. «Обстоятельства» относятся к радикальным изменениям в стране, которые предположительно могут устранить основания для опасений преследования. Простые, возможно, временные изменения окружающих обстоятельств, вызывающих опасения у отдельных беженцев, не закрепляющие такие радикальные изменения, недостаточны для применения этого положения. Статус беженца, в принципе, не должен подлежать частому пересмотру в ущерб его чувству безопасности, которую международная защита должна обеспечить.

136. Во втором подпункте этого пункта содержится исключение из положения о прекращении, содержащегося в первом подпункте. Оно относится к особой ситуации, когда лицо подвергалось весьма серьезным преследованиям в прошлом и поэтому не перестает быть беженцем, даже если в стране его происхождения произошли радикальные перемены. Ссылка на пункт 1 раздела А показывает, что исключение распространяется на «уставных беженцев». В то время, когда разрабатывалась Конвенции 1951 года, этот вид беженцев составлял большинство. Однако это исключение отражает важнейший гуманитарный принцип, который может быть применен к другим видам беженцев, помимо уставных. Часто признается, что от лица, которое или семья которого пострадали от жестоких форм преследований, не следует ожидать намерения репатриироваться. Даже если произошла смена режима в его стране, то это не всегда может привести к полным изменениям в отношении к нему местного населения, а также к изменениям в его сознании ввиду наличия прошлого негативного опыта.

6) Лица без гражданства, у которых причины быть беженцами более не существуют

Пункт 6 раздела 1 Конвенции 1951 года гласит:

«будучи лицом, не имеющим определенного гражданства, может вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют;

положения настоящего пункта не применяются к беженцам, подпадающим под определение пункта 1 раздела А настоящей статьи, если они в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства».

137. Это шестое и последнее положение о прекращении аналогично пятому положению и касается тех лиц, которые имеют гражданство. Настоящее положение относится исключительно к лицам без гражданства, которые имеют возможность вернуться в страну их прежнего обычного местожительства.

138. «Обстоятельства» должны интерпретироваться так же, как и в пятом положении.

139. Необходимо отметить, что независимо от изменившихся обстоятельств в стране его прежнего обычного места жительства данное лицо должно иметь возможность вернуться туда. В случае с лицами без гражданства это не всегда возможно.

Глава IV. ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ИСКЛЮЧЕНИИ

А. Общие положения

140. Конвенция 1951 года в разделах D и F статьи 1 содержит положения, предусматривающие, что некоторые лица, хотя и имеющие характеристики беженцев по определению статьи 1, исключаются из числа тех, кому предоставляется статус беженцев. Эти лица делятся на три группы. Первая группа (раздел D статьи 1) состоит из лиц, уже получивших защиту или помощь Организации Объединенных Наций; вторая группа (раздел Е статьи 1) включает тех лиц, которые не признаны нуждающимися в международной защите; третья группа (раздел F статьи 1) охватывает различные категории лиц, которые не рассматриваются как заслуживающие предоставления международной защиты.

141. Обычно именно в процессе определения статуса беженца выявляются факты, ведущие к исключению в соответствии с этими положениями. Однако может также случиться, что факты, подтверждающие необходимость применения положения об исключении, становятся известны только после того, как лицо признано беженцем. В этих случаях данное положение об исключении предусматривает аннулирование ранее принятого решения.

В. Толкование используемых терминов

1) Лица, уже получившие защиту или помощь Организации Объединенных Наций

Раздел D статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Положения настоящей Конвенции не распространяются на лиц, которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев.

В тех случаях, когда такая защита или помощь были по какой-либо причине прекращены до того, как положение этих лиц было окончательно урегулировано согласно соответствующим резолюциям, принятым Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций, эти лица автоматически приобретают права, вытекающие из настоящей Конвенции».

142. Исключение в соответствии с этим положением распространяется на любое лицо, которое получает защиту или помощь от органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Такая защита или помощь предоставлялась существовавшим ранее Агентством Организации Объединенных Наций по восстановлению Кореи (ЮНКРА) и в настоящее время предоставляется Ближневосточным агентством помощи палестинским беженцам в организации работ (БАПОР). Подобные ситуации могут возникать и в будущем.

143. Что касается беженцев из Палестины, то следует отметить, что БАПОР действует только на определенных территориях Ближнего Востока и предоставляет свою защиту и помощь только в пределах этого района. Таким образом, беженец из Палестины, находящийся вне пределов этого района, не пользуется правом на получение указанной помощи и может рассматриваться в качестве лица, отвечающего требованиям в отношении определения статуса беженца по критериям Конвенции 1951 года. Обычно достаточно установить, что обстоятельства, которые первоначально заставили его просить о защите или о помощи БАПОР, продолжают существовать и что он не перестает быть беженцем по одному из положений о прекращении, и что он не исключается из сферы применения Конвенции по одному из положений об исключении.

2) Лица, которые не признаны нуждающимися в международной защите

Раздел Е статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Положения настоящей Конвенции не распространяются на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязанности, связанные с гражданством этой страны».

144. Это положение относится к лицам, которые могли бы отвечать критериям статуса беженца и которые были приняты в стране, где им предоставлена большая часть гражданских прав этой страны, но не формальное гражданство. (Их часто называют «национальными беженцами».) Страна, которая их приняла, часто относится к тем государствам, где население представляет ту же этническую группу, что и сами беженцы¹⁹.

145. Не существует четкого определения «прав и обязанностей», которые являлись бы основанием для исключения в соответствии с данным положением. Можно, однако, сказать, что исключение применяется тогда, когда статус лица в значительной степени совпадает со статусом гражданина этой страны. В частности, он должен быть, как и гражданин, полностью защищен от депортации или высылки.

146. Это положение относится к лицу, которое «проживает» в данной стране. Это предполагает продолжительное проживание, а не просто приезд. Лицо, которое проживает вне страны и не пользуется дипломатической защитой этой страны, не затрагивается этим положением об исключении.

3) Лица, которые рассматриваются как не заслуживающие предоставления международной защиты

Раздел F статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Положения настоящей Конвенции не распространяются на всех тех лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:

а) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

b) совершили тяжкое преступление неполитического характер вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну в качестве беженцев;

с) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций».

147. Довоенные международные документы, определяющие различные категории беженцев, не содержат положений об исключении преступников. Сразу после второй мировой войны были впервые введены специальные положения об исключении из большой группы беженцев, которым была оказана помощь, в отношении определенных лиц, которые считались недостойными предоставления им международной защиты.

148. Во время разработки Конвенции еще была жива память о судебных процессах над многими военными преступниками, и между государствами существовало соглашение о том, что военные преступники не будут подпадать под защиту. У государств существовало также желание отказать в допуске на их территорию преступникам, представляющим угрозу для безопасности и общественного порядка.

149. Компетенция решать, возможно ли применение одного из этих положений об исключении, возложена на Договаривающиеся государства, на территории которых проситель обращается за признанием его в качестве беженца. Для применения этих положений достаточно установить наличие «серьезных оснований предполагать», что одно из описанных деяний было совершено. Формального доказательства того, что проситель был объектом уголовного преследования, не требуется. Тем не менее, принимая во внимание серьезные последствия исключения для данного лица, толкование этих исключающих положений должно быть ограничительным.

а) Военные преступления и т. п.

«а) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений»

150. Упоминая преступления против мира, военные преступления или преступления против человечества, Конвенция ссылается, в основном, «на международные акты, составленные с целью принятия мер в отношении подобных преступлений». Существует значительное число таких документов, принятых с момента окончания второй мировой войны и по настоящее время. Все они содержат определения того, что составляет «преступления против мира, военные преступления и преступления против человечности». Наиболее исчерпывающее определение дано в Лондонском Соглашении Статуте Международного Военного Трибунала. (Определения, содержащиеся в Лондонском Соглашении, и перечень других соответствующих соглашений см. в Приложениях V и VI.)

b) Уголовные преступления

b) «совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну в качестве беженцев».

151. Цель этого положения об исключении — защитить общество принимающей страны от опасности допуска беженца, который совершил серьезное уголовное преступление. Оно также нацелено на осуществление правосудия в отношении беженца, совершившего преступление (или преступления) менее серьезного характера или политический проступок.

152. При определении того, носит ли нарушение «неполитический» характер или наоборот является «политическим» преступлением, прежде всего необходимо установить на его природу и цели, т. е. было ли оно совершено исключительно по политическим мотивам, а не просто по личным причинам или из корыстных соображений. Должна также быть установлена тесная и прямая причинная связь между совершенным преступлением поставленной политической целью. Политический элемент преступления должен также перевешивать его криминальный характер в соответствии с общим правом. За исключением тех случаев, когда совершенные деяния находятся в явной диспропорции по отношению к объявленной цели. Политическую природу деяния признать еще труднее, если оно сопровождается бесчеловечными актами насилия.

153. Только совершенное преступление или преступление, предположительно совершенное заявителем «вне пределов страны, давшей ему убежище, до того как он был допущен в эту страну в качестве беженца», является основанием для исключения. Другой страной обычно бывает страна происхождения, но это также может быть другая страна, кроме страны убежища, где заявитель ходатайствует о признании своего статуса беженца.

154. Беженец, совершающий серьезное преступление в стране убежища, подлежит суду по законам этой страны. В исключительных случаях в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Конвенции разрешается высылка беженца или возвращение его в страну прежнего местожительства, если окончательным решением суда он приговаривается за «особо серьезное» преступление по уголовному праву и представляет угрозу для общества страны его убежища.

155. Трудно определить, что представляет собой «серьезное» неполитическое преступление по смыслу этого положения об исключении, особенно в связи с тем, что термин «преступление» имеет различные значения в разных правовых системах. В некоторых странах понятие «преступление» означает только правонарушение серьезного характера. В других странах оно может включать любые правонарушения от мелкого воровства до убийства. В данном контексте, однако, «серьезное» преступление означает уголовное преступление, караемое смертью, или особо тяжкое уголовно наказуемое деяние. Более мелкие нарушения, караемые более легкими наказаниями, не являются основанием для исключения в соответствии с пунктом b раздела F, даже если технически они отнесены к «преступлениям» по уголовному законодательству данной страны.

156. Прибегая к этому положению об исключении, необходимо также установить баланс между природой правонарушения, предположительно совершенного заявителем, и вероятностью опасений преследования. Если лицо имеет вполне обоснованные опасения сурового преследования, т. е. преследования, подвергающего опасности его жизнь и свободу, то для того, чтобы применить к нему положение об исключении, преступление должно быть особо тяжким. Если опасения преследования менее серьезны, необходимо изучить природу преступления или предположительно совершенного преступления для того, чтобы установить, не стремится ли заявитель в действительности скрыться от правосудия и не перевешивают ли его криминальные наклонности его качества благонамеренного беженца.

157. Оценивая природу преступления, которое предположительно совершено, должны быть приняты во внимание все относящиеся к делу факторы, включая любые смягчающие обстоятельства. Необходимо рассмотреть также любые отягощающие вину обстоятельства, такие как, например, тот факт, что заявитель, возможно, уже имеет уголовное прошлое. Может также иметь значение тот факт, что проситель, приговоренный за серьезное неполитическое преступление, уже отбыл наказание или был помилован, или был освобожден по амнистии. В последнем случае существует презумпция, согласно которой положение об исключении более неприменимо до тех пор, пока не будет доказано, что, несмотря на помилование или амнистию, криминальные наклонности просителя все же преобладают.

158. Соображения, аналогичные тем, о которых упоминалось в предыдущем пункте, применимы тогда, когда преступление — в самом широком смысле слова — было совершено как способ бегства из страны, где существовали опасения преследований. Такие преступления могут варьироваться от кражи средств передвижения до подвергания опасности жизни или убийства невинных людей. Хотя в целях применения настоящего положения об исключении можно пренебречь тем фактом, что беженец, не найдя другого средства, может пересечь границу на украденном автомобиле, принятие решения может оказаться более сложным в том случае, если он угнал самолет, т. е. угрозой оружия или прямым насилием заставил экипаж изменить направление полета для доставки его в страну убежища.

159. Что касается угона самолетов, то возникает вопрос, является ли угон, совершенный с целью бегства от преследования, серьезным неполитическим преступлением по смыслу настоящего положения об исключении. В рамках системы Организации Объединенных Наций правительства неоднократно признавали захват самолета незаконным актом, и на этот счет принят целый ряд международных конвенций. Ни в одном из этих документов не упоминается о беженцах. Однако один из докладов, послуживший основанием для принятия резолюции по этому вопросу, указывает, что «принятие проекта резолюции не может нанести ущерб каким-либо международным законным правам или обязанностям государств по документам, относящимся к статусу беженцев или лиц без гражданства». В другом докладе указывается, что «принятие проекта резолюции не может нанести ущерб каким-либо международным законным правам или обязанностям государств, касающихся предоставления убежища»²⁰.

160. В различных конвенциях, принятых в этой связи²¹, рассматриваются, в основном, способы обращения с лицами, совершившими подобные акты. Они однозначно предоставляют Договаривающимся государствам альтернативу либо выдачи этих лиц, либо организации судебного преследования за содеянное на их собственной территории, что предполагает осуществление прав предоставления убежища.

161. Хотя, таким образом, существует возможность предоставления убежища, тяжесть преследований которых нарушитель может опасаться, и степень обоснованности таких опасений, должны быть изучены соответствующим образом при определении возможности предоставления статуса беженца по Конвенции 1951 года. Вопрос об исключении просителя по пункту b раздела F статьи 1, совершившего незаконный захват самолета, должен быть также тщательно изучен в каждом конкретном случае.

с) Действия, противоречащие целям и принципам Организации Объединенных Наций

162. Легко заметить, что сформулированное в общих выражениях, это положение об исключении частично совпадает с положением об исключении в пункте а раздела F статьи 1, поскольку очевидно, что преступления против мира, военные преступления или преступления против человечества являются также актами, противоречащими целям и принципам Организации Объединенных Наций. Поскольку пункт с раздела F статьи 1 не вводит никакого особого нового элемента, он имеет целью отразить в общем плане действия, противоречащие целям и принципам Организации Объединенных Наций, которые не могут быть в достаточной степени охвачены двумя предыдущими положениями об исключении. Взятый в совокупности с последними положениями, он предполагает, хотя это специально не оговорено, что действия, подпадающие под настоящее положение, должны также носить преступный характер.

163. Цели и принципы Организации Объединенных Наций сформулированы в Преамбуле и Статьях 1 и 2 Устава Организации Объединенных Наций. В них перечисляются основополагающие принципы, которыми должны руководствоваться члены Организации в отношениях друг с другом и с международным сообществом в целом. Из этого можно заключить, что для совершения действий, противоречащих принципам Организации Объединенных Наций, лицо должно занимать достаточно влиятельное положение в государстве — члене Организации Объединенных Наций и иметь возможность влиять на нарушение данным государством этих принципов. Однако едва ли возможно назвать случаи применения этого положения, которое из-за своей общей формулировки должно применяться с предосторожностью.

Глава V. ОСОБЫЕ СЛУЧАИ

А. Беженцы войны

164. Лица, вынужденные покинуть страну происхождения в результате внутренних и международных вооруженных конфликтов, обычно не рассматриваются как беженцы по смыслу Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года²². Однако они пользуются защитой, предусмотренной другими международными документами, такими как Женевские Конвенции 1949 года о защите жертв войны и Дополнительный Протокол 1977 года к Женевским Конвенциям 1949 года, касающийся защиты жертв международных конфликтов²³.

165. Между тем, иностранное вторжение или оккупация всей страны или какой-то ее части иногда влекут за собой преследования по одному или многим мотивам, указанным в Конвенции 1951 года. В таких случаях статус беженца зависит от способности заявителя доказать, что он обоснованно опасается преследований на оккупированной территории, от возможности получить защиту своего правительства или державы-покровительницы, призванной защищать интересы его страны во время вооруженного конфликта, а также от того, может ли эта защита рассматриваться как эффективная.

166. Этой защиты может не быть, если между страной, принимающей заявителя, и страной его происхождения нет дипломатических отношений. Если правительство заявителя само находится в изгнании, то защита, которую оно может предоставить, рискует не быть эффективной. Таким образом, обоснованность опасений преследований и эффективность защиты, предоставляемой правительством страны происхождения, должны быть оценены с учетом обстоятельств каждого отдельного случая.

В. Дезертиры и лица, уклоняющиеся от несения военной службы

167. В странах, где военная служба обязательна, факт уклонения от этой обязанности или неподчинения зачастую является нарушением, карающимся по закону. Что касается дезертирства, то оно всегда и во всех странах — обязательна или нет военная служба — рассматривается как уголовное преступление. Наказания варьируются в зависимости от страны, и обычно их применение не рассматривается как форма преследования. Опасения преследований или наказания за дезертирство или за уклонение от призыва сами по себе не являются по определению обоснованными опасениями быть жертвой преследований. С другой стороны, дезертирство или уклонение от призыва не являются препятствием для получения статуса беженца. Лицо может быть беженцем, являясь одновременно дезертиром или уклоняющимся от призыва.

168. Само собой разумеется, что лицо не является беженцем, если единственной причиной дезертирства или уклонения от призыва является его отвращение к службе или страх участвовать в бою. Оно, однако, может стать беженцем, если дезертирство или уклонение от несения военной службы сопровождаются весомыми причинами для того, чтобы покинуть свою страну или оставаться за ее пределами, или если лицо имеет другие причины опасаться преследований по смыслу определения.

169. Дезертир или лицо, уклоняющееся от призыва, могут, таким образом, рассматриваться как беженцы, если они способны доказать, что за совершенное воинское правонарушение они подвергнулись бы чрезмерному наказанию по причине их расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или за политические убеждения. Это также относится и к лицам, которые могут доказать, что у них имеются вполне обоснованные опасения преследований по указанным выше мотивам, независимо от наказания за дезертирство.

170. Однако в некоторых случаях необходимость нести военную службу может быть единственной причиной для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца, например, если лицо может доказать, что несение военной службы требует его участия в военных действиях, противоречащих его политическим, религиозным или моральным убеждениям или обоснованным соображениям совести.

171. Не всякое убеждение, каким бы оно ни было искренним, служит достаточной причиной для подачи ходатайства о получении статуса беженца после дезертирства или уклонения от призыва. Факт разногласий лица со своим правительством не достаточен для обоснования политического характера какой-либо конкретной военной акции. Однако если тип военной акции, в которой лицо не желает участвовать, осуждается международным сообществом как противоречащий элементарным правилам человеческого поведения, наказание, предусмотренное за дезертирство или уклонение от призыва, может с учетом всех других требований определения быть расценено как преследование.

172. Отказ от несения военной службы может также быть основан на религиозных убеждениях. Если заявитель может доказать, что его религиозные убеждения искренни и что они не приняты во внимание властями его страны, когда те требовали от него несения военной службы, то он имеет основания для подачи ходатайства о предоставлении ему статуса беженца. Любые дополнительные доказательства того, что заявитель или его семья столкнулись с трудностями из-за своих религиозных убеждений, разумеется могут придать больше убедительности этому ходатайству.

173. Вопрос о том, может ли отказ от несения военной службы по соображениям совести служить основанием для обоснованного ходатайства о предоставлении статуса беженца, должен быть также рассмотрен в свете самых последних изменений в этой области. Все большее число государств вводит в свое законодательство или административные правила положения, согласно которым лица, способные убедительно изложить свои соображения совести, освобождаются от несения военной службы или полностью, или с прохождением альтернативной (т. е. гражданской) службы. Введение таких законодательных или административных положений явилось также предметом рекомендаций со стороны международных организаций²⁴. С учетом этих изменений, у государств-участников появилась бы возможность предоставлять статус беженцев лицам, имеющим возражения против несения военной службы по соображениям совести.

174. Истинность политических, религиозных или моральных убеждений заявителя или действительность соображений совести, которые он выдвигает в качестве причины отказа от несения военной службы, должны, конечно, быть установлены посредством глубокого изучения личности заявителя и его прошлого. Тот факт, что заявитель уже выражал свои убеждения перед призывом в армию или что он уже имел осложнения с властями из-за своих убеждений, может также приниматься во внимание. То обстоятельство, что лицо было призвано для прохождения обязательной военной службы или оно вступило в армию в качестве добровольца, может также служить показателем искренности его убеждений.

С. Лица, прибегнувшие к силе или совершившие акты насилия

175. Нередки случаи, когда ходатайства о предоставлении статуса беженцев подаются лицами, прибегнувшими к силе или совершившими акты насилия. Такое поведение часто связано, по утверждениям заявителя, с политической деятельностью или политическими взглядами. Эта деятельность может осуществляться по личной инициативе или совершаться в составе организационных групп. Это могут быть подпольные или военно-политические организации, признанные официально или деятельность которых широко известна²⁵. Нужно также учитывать тот факт, что применение силы — это элемент поддержания порядка и что, по определению, оно может быть законным со стороны полиции и вооруженных сил при выполнении ими своих служебных обязанностей.

176. Ходатайство о предоставлении статуса беженца со стороны лица, применившего силу (или подозреваемого в этом) или совершившего акты насилия, какими бы эти акты ни были и в какой бы ситуации они ни происходили, должно в первую очередь, как и любые другие ходатайства, быть рассмотрено с точки зрения положений о включении Конвенции 1951 года (см. пункты 32—110 выше).

177. В том случае, когда установлено, что заявитель удовлетворяет критериям положения о включении, может возникнуть вопрос, касающийся, учитывая совершенные им действия, связанные с использованием силы или акты насилия, возможного применения к нему положения или нескольких положений об исключении. Эти положения об исключении, содержащиеся в пунктах а—с раздела F статьи 1 Конвенции 1951 года, были рассмотрены ранее (см. пункты 147—163 выше).

178. Первоначально положение об исключении пункта а раздела F статьи 1 было введено с целью предотвращения того, чтобы статус беженцев предоставлялся лицам, в отношении которых имеются серьезные основания полагать, что они «совершили преступление против мира, человечности или военное преступление» при исполнении ими служебных обязанностей. Однако это положение применимо также к лицам, виновным в таких преступлениях в качестве членов различных неправительственных группировок, независимо от того, являются ли таковые официально признанными, нелегальными или «автономными».

179. Положение об исключении в пункте b в разделе F статьи 1, касающееся «тяжкого преступления неполитического характера», как правило, не имеет отношения к применению силы или к совершению актов насилия при исполнении служебных обязанностей. О толковании этого положения уже говорилось выше, как и о положении об исключении в пункте с раздела F статьи 1. Как было указано ранее, это последнее положение должно применяться очень осторожно из-за его расплывчатости.

180. Необходимо также помнить, что в силу их природы и серьезности последствий, которыми чревато их применение для лица, опасающегося преследования, положения об исключении должны толковаться ограничительно.

Глава VI. ПРИНЦИП ЕДИНСТВА СЕМЬИ

181. Начиная со Всеобщей декларации прав человека, которая провозглашает, что «семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства», большинство международных документов, касающихся прав человека, содержат похожие положения по защите единства семьи.

182. Заключительный акт Конференции, на которой была принята Конвенция 1951 года, гласит:

«Рекомендует правительствам принять необходимые меры к защите семьи беженцев с тем, чтобы, в частности:

1) обеспечить сохранение единства семьи беженцев, в частности в тех случаях, когда глава семьи удовлетворяет условиям, требуемым для въезда в ту или иную страну;

2) обеспечить защиту несовершеннолетних беженцев и, в частности, не сопровождаемых взрослыми детей и девушек, особенно в связи с вопросами опеки и усыновления»²⁶.

183. Конвенция 1951 года не вводит принцип единства семьи в определение понятия «беженец». Однако упомянутая выше рекомендация, содержащаяся в Заключительном акте Конференции, соблюдается большинством государств, даже если они не являются сторонами Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года.

184. Если глава семьи отвечает критериям, установленным в определении, члены семьи, находящиеся на его попечении, также получают статус беженцев согласно принципу единства семьи. Очевидно, что статус беженца не должен предоставляться какому-либо члену семьи, если это несовместимо с его личным правовым статусом. Так, член семьи может иметь гражданство страны убежища или любой другой страны и может пользоваться защитой этой страны. В этом случае статус беженца ему не предоставляется.

185. Что касается членов семьи, в отношении которой действует принцип единства семьи, то нужно включить в их число, по крайней мере, супруга(у) и несовершеннолетних детей. На практике другие иждивенцы, например пожилые родители беженцев, обычно считаются членами его семьи. С другой стороны, если глава семьи не является беженцем, ничто не мешает любому из его иждивенцев, если он может привести соответствующие причины, самому ходатайствовать о предоставлении статуса беженца в силу Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. Другими словами, принцип единства семьи действует в пользу людей, находящихся на попечении, а не против них.

186. Принцип единства семьи действует не только тогда, когда все члены семьи становятся беженцами в одно время. Он также применяется в тех случаях, когда семья временно разделена в результате отъезд одного или нескольких ее членов.

187. Если единство семьи беженца нарушено из-за развода, смерти т. д., то лица, находящиеся на попечении и не являющиеся беженцами, сохранят статус беженцев, если только они не подпадут под действие положения о прекращении статуса или у них нет других мотивов, кроме личного желания, для сохранения статуса, или они больше не желают считаться беженцами.

188. Если член семьи беженца, находящийся на иждивении, подпадает под действие положения об исключении, ему должно быть отказано предоставлении статуса беженца.

Часть II. ПРОЦЕДУРЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ДЛЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦЕВ

А. Общие положения

189. Как отмечалось выше, Конвенция 1951 года и Протокол 1967 года определяют тех лиц, которые являются беженцами, сообразно целям этих документов. Отсюда следует, что для того, чтобы государства — участники Конвенции и Протокола могли применять положения этих документов, лица, являющиеся беженцами, должны быть признаны в качестве таковых. Этот процесс идентификации, т. е. определение статуса беженца, хотя о нем и упоминается в Конвенции 1951 года (см. статью 9), специально не регулируется этим документом. В частности, в Конвенции не указан тип процедуры, которую необходимо применять для определения статуса беженцев. Каждое государство-участник имеет право устанавливать процедуру, которую оно считает наиболее подходящей, с учетом особенностей его конституционной и административной систем.

190. Нужно напомнить о том, что лицо, подающее ходатайство о предоставлении ему статуса беженца, как правило, находится в особенно уязвимом положении. Оно пребывает в чужой среде, и факт передачи его дела на рассмотрение властей иностранного государства, часто на неродном языке, может представлять для него большие сложности в психологическом и практическом плане. Поэтому его ходатайство должно рассматриваться согласно специально установленным для этого процедурам квалифицированным персоналом, имеющим требуемые знания, опыт и способным понять сложности и нужды каждого заявителя.

191. В связи с тем, что этот вопрос конкретно не отрегулирован в Конвенции 1951 года, процедуры, применяемые государствами-участниками Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, в значительной степени варьируются. В некоторых странах статус беженцев определяется согласно официальным процедурам, установленным специально для этой цели. В других странах вопрос о статусе беженца рассматривается в соответствии с общими процедурами, применяемыми к иностранцам. В третьих странах статус беженцев определяется в соответствии с нерегламентированными положениями или специальными положениями для конкретных целей, таких как выдача проездных документов.

192. Учитывая эту ситуацию и небольшую вероятность того, что все страны, подписавшие Конвенцию 1951 года и Протокол 1967 года, смогли установить подобные процедуры, Исполнительный комитет УВКБ ООН на своей 28-й сессии в октябре 1977 года внес предложение о том, чтобы эти процедуры соответствовали определенным основным требованиям. Такие основные требования, учитывающие особенности положения лица, ходатайствующего о предоставлении статуса беженца, которые были упомянуты выше и которые обеспечивали бы этому лицу основные гарантии, сводятся к следующему:

i) компетентное должностное лицо, например сотрудник иммиграционной или пограничной службы, к которому заявитель обращается на границе или на территории государства-участника, должно иметь точные инструкции для того, чтобы разбирать ситуации, требующие применения соответствующих международных документов. Оно должно действовать в соответствии с принципом невысылки и направлять эти ходатайства в вышестоящие инстанции;

ii) проситель должен получить необходимые разъяснения по предстоящим процедурам;

iii) должна быть создана четко обозначенная, по возможности, единая централизованная служба, которая должна быть специально уполномочена рассматривать ходатайства о предоставлении статуса беженца и принимать решения в первой инстанции;

iv) заявителю должны быть предоставлены все необходимые условия, включая компетентного переводчика, чтобы обратиться с ходатайством соответствующим властям. Он должен также иметь возможность — о чем его следует должным образом информировать — обратиться к представителю УВКБ ООН;

v) если заявитель признан беженцем, он должен быть информирован об этом и получить документ, удостоверяющий предоставление ему статуса беженца;

vi) если проситель не признан беженцем, ему должен быть предоставлен достаточный срок для подачи ходатайства о пересмотре принятого решения в те же или другие административные или судебные органы, в зависимости от существующей системы;

vii) заявитель должен иметь право оставаться в стране до того момента, пока компетентные органы, упомянутые выше в пункте iii), не примут окончательного решения по его ходатайству, если только этими органами не установлено, что его ходатайство явно необоснованно. Он должен также иметь право оставаться в стране до того момента, пока высшая административная инстанция или апелляционный суд не примут решения по его делу после подачи им апелляции²⁶.

193. Исполнительный комитет УВКБ ООН выразил также надежду на то, что все государства — участники Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, если они этого еще не сделали, примут соответствующие меры для установления подобных процедур в самое ближайшее время и положительно воспримут участие УВКБ ООН в этих процедурах в соответствующей форме.

194. Определение статуса беженцев, которое тесно связано с вопросами предоставления убежища и допуска на территорию страны, входит в круг обязанностей Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в рамках его функций по предоставлению международной защиты беженцам. В некоторых странах Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев участвует в различных процедурах, установленных для определения статуса беженцев. Это участие основывается на статье 35 Конвенции 1951 года и на статье II Протокола 1967 года, которые предусматривают сотрудничество государств-участников с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

В. Установление фактов

1) Принципы и методы

195. В каждом отдельном случае все необходимые факты должны быть предоставлены в первую очередь самим заявителем; затем лицо, уполномоченное осуществлять процедуру установления статуса беженцев (проверяющий), должно оценить все доводы и достоверность утверждений заявителя.

196. Общий правовой принцип заключается в том, что обязанность представлять доказательства лежит на лице, подающем ходатайство, что заявитель не в состоянии подкрепить свое заявление документальными или другими доказательствами, и случаи, когда ходатайствующее лицо может представить доказательства в подтверждение своего заявления, скорее исключение, чем правило. В большинстве случаев лицо, спасающееся от преследования, приезжает в страну в бедственном положении и очень часто даже без личных документов. Таким образом, хотя обязанность представлять доказательства лежит на заявителе, задача установления и проработки соответствующих фактов решается совместно с проверяющим лицом. В некоторых случаях именно уполномоченному лицу приходится использовать средства, которыми он располагает, чтобы собрать все необходимые доказательства, подтверждающие ходатайство. Однако даже этот независимый поиск не всегда может увенчаться успехом, и могут быть заявления, которые невозможно подтвердить доказательствами. В таких случаях, если изложенное заявителем кажется правдоподобным, то проверяющий должен истолковать сомнения в пользу просителя, если нет весомых причин полагать обратное.

197. Таким образом, требование представить доказательства не должно восприниматься слишком буквально, ввиду сложности сделать это в той особой ситуации, в которой находится лицо, ходатайствующее о предоставлении статуса беженца. Однако эта лояльность не должна доходить до принятия за достоверные заявления той информации, которая не соответствует общим фактам, изложенным заявителем.

198. Лицо, которое по своему предшествующему опыту испытывает опасения в отношении властей своей страны, может также испытывать недоверие к властям любой другой страны. Оно может опасаться свободно говорить и точно излагать свою ситуацию.

199. Хотя обычно бывает достаточно одной беседы для прояснения положения заявителя, может понадобиться дополнительная встреча/встречи для того, чтобы проверяющий смог прояснить очевидные несоответствия и разрешить противоречия, а также найти объяснения неправильному представлению или утаиванию существенных фактов. Сами по себе неверные заявления не являются причиной для отказа в предоставлении статуса беженца, и проверяющий обязан оценивать эти утверждения в свете различных обстоятельств данного дела.

200. Углубленный анализ различных методов установления фактов выходит за рамки настоящего руководства. Однако можно отметить, что зачастую основные сведения получают в первую очередь на основе стандартной анкеты, которую заполняет заявитель. Эти основные данные, как правило, недостаточны для принятия решения, и поэтому еще необходимо одно или несколько собеседований. Проверяющий должен создать обстановку доверия, чтобы заявитель смог четко и полно изложить свое дело и ясно выразить свои взгляды и чувства. Для этого весьма важно, чтобы заявления лица рассматривались как конфиденциальная информация и чтобы он был об этом информирован.

201. Очень часто процесс установления фактов остается незавершенным до того момента, пока не прояснятся все обстоятельства. Рассмотрение некоторых случаев вне контекста всего дела может привести к ошибке в оценке данной ситуации. Следует рассматривать сведения о прошлом заявителя во всей их совокупности. Если ни один из фактов сам по себе ничем не выделяется, то иногда какой-либо незначительный случай может стать «последней каплей», необходимой для принятия решения. Хотя ни один из фактов, взятый в отдельности, не может оказаться достаточным, все факты, изложенные заявителем и взятые в совокупности, могут сделать его опасения обоснованными (см. пункт 53 выше).

202. Поскольку выводы проверяющего по поводу обстоятельств дела и личное впечатление, которое на него произвел заявитель, могут привести к принятию решения, являющегося жизненно важным, проверяющий должен пользоваться настоящими критериями в духе справедливости и понимания. Само собой разумеется, что проверяющий не должен руководствоваться личными соображениями, считая, например, что дело заявителя «не заслуживает внимания».

2) Толкование фактов, вызывающих сомнения, в пользу просителя

203. Возможно, что при всех искренних стараниях заявителя обоснованно изложить факты своего дела, некоторые из его заявлений все же могут не получить подтверждения. Как было указано выше (пункт 196), беженцу трудно «доказать» каждый элемент своего дела, и если бы это было обязательным требованием, то большинство беженцев никогда бы не было признано таковыми. Поэтому часто приходится толковать факты, вызывающие сомнения, в пользу заявителя.

204. Тем не менее, такое толкование вызывающих сомнение фактов должно иметь место только в том случае, если вся относящаяся к делу информация была получена и исследована и проверяющий полностью убежден в правдивости заявителя. Утверждения заявителя должны быть логически последовательными и убедительными и не идти вразрез с общеизвестными фактами.

3) Резюме

205. Поэтому процесс констатации и оценки фактов может быть обобщен следующим образом:

а) заявитель должен:

i) говорить правду и содействовать проверяющему в установлении фактов;

ii) стараться для подтверждения своих доводов представить все доказательства, которыми он располагает, и удовлетворительным образом объяснять отсутствие доказательств. Он должен, в случае необходимости, стараться представить дополнительные доказательства;

iii) предоставлять любую соответствующую информацию, касающуюся его самого и его прошлого, со всеми необходимыми подробностями для того, чтобы проверяющий смог приступить к установлению фактов. Он должен дать логически последовательные объяснения всем причинам, на которые он ссылается для подтверждения своего ходатайства о предоставлении ему статуса беженца, и должен отвечать на все поставленные вопросы.

b) проверяющий должен:

i) обеспечить как можно более полное и четкое изложение своей ситуации заявителем со всеми имеющимися доказательствами;

ii) оценить правдивость утверждений заявителя и дать оценку представленным доказательствам (истолковывая при необходимости сомнения в пользу заявителя в целях установления объективных и субъективных элементов его дела);

iii) соотнести эти элементы с соответствующими критериями Конвенции 1951 года, чтобы прийти к правильному выводу относительно предоставления заявителю статуса беженца.

С. Случаи, в которых установление фактов вызывает особенные сложности

1) Лица, страдающие психическими расстройствами

206. Как уже отмечалось, при определении статуса беженца необходимо установить субъективный элемент, связанный с опасениями, и объективный элемент, связанный с обоснованностью этих опасений.

207. Очень часто проверяющий имеет дело с людьми, страдающими умственными расстройствами, что препятствует нормальному рассмотрению их дела. Лицо, страдающее психическим расстройством, тем не менее, может являться беженцем, и поэтому его ходатайство нельзя оставить без внимания, но оно требует иных методов изучения.

208. В такого рода случаях проверяющий должен получить, по мере возможности, заключение врача. Медицинское заключение должно содержать информацию о природе и степени психического расстройства и оценку его состояния с точки зрения способности заявителя адекватно изложить свое дело (см. подпункт а) пункта 205 выше). Методы, которыми воспользуется проверяющий для продолжения изучения дела, будут зависеть от медицинского заключения.

209. Эти методы должны соответствовать степени недомогания, которую испытывает заявитель, и здесь невозможно установление четких правил. Следует также учитывать природу и степень «опасений» заявителя, ибо часто наблюдается некоторое расстройство рассудка у людей, подвергшихся жестокому преследованию. Если имеются признаки того, что опасения, выражаемые просителем, могут основываться не на фактическом опыте или могут являться преувеличенным страхом, то, возможно, следует при принятии решения уделить больше внимания объективным обстоятельствам, а не утверждениям заявителя.

210. В любом случае потребуется облегчить бремя доказывания, которое обычно возложено на заявителя, и использовать другие источники для получения информации, которую нельзя свободно получить у заявителя, например обратиться к друзьям, родственникам и другим лицам, хорошо его знающим, или к его опекуну, если таковой назначен. Возможно, также потребуется сделать определенные выводы исходя из имеющихся обстоятельств. Если, например, заявитель принадлежит к группе беженцев и находится в их сопровождении, можно предположить, что он разделяет их участь и что его положение может быть приравнено к их положению.

211. Поэтому при рассмотрении ходатайств таких лиц субъективный элемент, связанный с опасениями, может оказаться менее надежным фактором оценки и ему нельзя будет придавать обычное в этих случаях значение. Возможно, потребуется больше внимания уделить изучению объективной ситуации.

212. Из вышеизложенного следует, что определение статуса беженца для лица, страдающего психическим расстройством, требует, как правило, более глубокого исследования, чем в обычных случаях, и особенно тщательного изучения всех обстоятельств его прошлого и объективных данных, для чего понадобится прибегнуть ко всем возможным внешним источникам получения информации.

2) Несопровождаемые несовершеннолетние лица

213. Конвенция 1951 года не содержит специальных положений, касающихся предоставления статуса беженца для несовершеннолетних лиц. Определение беженца одинаково для любого лица, независимо от возраста. Когда речь идет об определении статуса беженца несовершеннолетнего лица, могут возникнуть проблемы в связи со сложностью установления в его случае обоснованности его опасений быть преследуемым. Если несовершеннолетнее лицо сопровождается одним (или двумя) из родителей или другим членом семьи, несущим за него ответственность, и если это лицо просит о предоставлении статуса беженца, то этот статус для несовершеннолетнего лица будет определяться, исходя из принципа единства семьи (см. пункты 181—188 выше).

214. Вопрос о том, может ли несопровождаемое несовершеннолетнее лицо отвечать всем необходимым условиям для получения статуса беженца, должен быть выяснен в первую очередь по степени его умственного развития и зрелости. Если речь идет о ребенке, то следует, как правило, прибегать к помощи экспертов, хорошо знающих детскую психологию. Ребенку, и в данном случае подростку, не имеющему полной правоспособности, если это необходимо, должен быть назначен опекун, котороый будет способствовать принятию решения в интересах несовершеннолетнего лица. При отсутствии родителей и назначенного по закону опекуна соответствующие власти отвечают за полное соблюдение интересов несовершеннолетнего заявителя.

215. Если несовершеннолетнее лицо не ребенок, а подросток, то проще действовать так же, как и в случае со взрослыми беженцами при определении его статуса беженца, хотя это опять же зависит от фактической степени зрелости данного лица. Если нет свидетельств обратного, то можно допустить, что лицо, которому шестнадцать или более лет, обладает достаточной зрелостью для того, чтобы иметь вполне обоснованные опасений быть преследуемым. Принято считать, что несовершеннолетние лица моложе шестнадцати лет не обладают достаточной зрелостью. Они могут иметь опасения и быть способными выразить свою волю, но это необязательно должно иметь то же значение, как в случае со взрослыми.

216. Однако следует подчеркнуть, что здесь идет речь лишь об общих руководящих принципах и что умственное развитие несовершеннолетнего лица должно быть оценено с учетом личных качеств, положения его семьи и культурного развития.

217. Если несовершеннолетнее лицо не достигло уровня зрелости, достаточного для установления обоснованности опасений, так же как и у взрослого, следует уделить больше внимания некоторым объективным факторам. Таким образом, если несопровождаемое несовершеннолетнее лицо находится в группе беженцев, то можно, в зависимости от обстоятельств, сделать вывод о том, что само оно тоже является беженцем.

218. Нужно также учитывать положение родителей и других членов семьи, особенно их положение в стране происхождения несовершеннолетнего лица. Если имеются основания считать, что родители желают, чтобы их ребенок находился вне страны происхождения из-за вполне обоснованных опасений подвергнуться преследованиям, то можно допустить, что сам ребенок разделяет эти опасения.

219. Если воля родителей не может быть выяснена, вызывает сомнения или противоположна мнению ребенка, то проверяющий при содействии экспертов должен принять решение в отношении обоснованности опасений несовершеннолетнего лица с учетом всех известных обстоятельств, которые, возможно, потребуют более либерального применения принципа толкования сомнений в пользу просителя.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

220. В настоящем Руководстве сделана попытка сформулировать некоторые руководящие принципы, которые, по опыту УВКБ ООН, оказались полезными при определении статуса беженцев в соответствии с целями Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, касающихся статуса беженцев. При этом особое внимание было уделено определениям понятия «беженец» в этих двух документах и различным проблемам, связанным с толкованием этих определений. Также была сделана попытка показать применение этих определений в конкретных случаях и привлечь внимание к различным процедурным вопросам, которые возникают в связи с проблемой определения статуса беженца.

221. УВКБ ООН осознает недостатки подобного Руководства, поскольку невозможно предусмотреть все ситуации, при которых лицо может попросить о предоставлении ему статуса беженца. Таких ситуаций много, и они выявляют огромные различия в условиях, существующих в странах происхождения, и в личных качествах каждого отдельного заявителя.

222. Пояснения, данные в Руководстве, показывают, что определение статуса беженца — не простая формальность и не автоматический процесс. Наоборот, оно требует специальных знаний, образования и опыта и, что особенно важно, понимания особенностей положения заявителя и связанных с этим человеческих факторов.

223. С учетом этих оговорок, мы надеемся, что настоящее Руководство сможет быть полезным тем, кто в рамках своих повседневных обязанностей призван заниматься проблемой определения статуса беженца.

Приложения

¹ Конвенция 1951 года обеспечивает возможность введения географических ограничений (см. пункты 108—110 ниже).
² См. пункты 35 и 36 ниже.
³ См. пункты 108—110 ниже.
⁴ «Паспорт Нансена» — удостоверение личности, служащее проездным документом и выданное беженцу по положениям довоенных соглашений.
⁵ Смотри Приложение IV.
⁶ Документ ООН Е/1618, стр. 39 (английского текста).
⁷ Там же.
⁸ См. также пункт 53.
⁹ См. также пункты 144—146.
¹⁰ См. также пункты 94—96.
¹¹ В отдельных случаях, особенно в Латинской Америке, существует обычай «дипломатического убежища», т. е. предоставления убежища для политических беженцев в иностранных посольствах. Хотя лицо, получившее приют таким образом, может считаться находящимся вне юрисдикции своей страны, оно не находится вне ее территории, поэтому не может рассматриваться по условиям Конвенции 1951 года. Прежнее понятие «экстерриториальности» посольств заменено понятием «неприкосновенности», использованном в Венской Конвенции 1961 года о дипломатических сношениях.
¹² Документ ООН Е/1618, стр. 39 (английского текста).
¹³ Там же.
¹⁴ См. Приложение IV.
¹⁵ В некоторых случаях статус беженца может сохраняться, хотя причины, его вызвавшие, более не существуют. См. пунткы 5 и 6 раздела С (пункты Руководства 135—139 ниже).
¹⁶ Вышесказанное относится к беженцу, который все еще находится за пределами своей страны. Нужно отметить, что четвертое положение о прекращении предусматривает, что любой беженец перестает быть таковым, если он добровольно вновь поселяется в стране своей гражданской принадлежности или своего прежнего обычного местожительства.
¹⁷ В большинстве случаев беженец сохраняет гражданство страны своего прежнего проживания. Утрата гражданства может произойти в результате принятия индивидуальных или коллективных мер по лишению гражданства. Утрата гражданства (отсутствие такового) поэтому не обязательно подразумевает получение статуса беженца.
¹⁸ См. также пункт 125 выше.
¹⁹ При разработке этого положения об исключении авторы Конвенции имели ввиду беженцев немецкого происхождения, прибывших в Федеративную Республику Германии, за которыми было признано право иметь все права и обязанности, предоставленные гражданам Германии.
²⁰ Доклады Шестого Комитета по резолюциям Генеральной Ассамблеи 2645 (XXV), документ Организации Объединенных Наций А/8716 и 2551 (XXIV), документ Организации Объединенных Наций А/7845.
²¹ Конвенция по нарушениям и некоторым действиям, совершенным на борту самолета, Токио, 14 сентября 1963 года; Конвенция о пресечении незаконного захвата самолетов, Гаага, 16 декабря 1970 года; Конвенция о пресечении незаконных актов в отношении безопасности гражданской авиации, Монреаль, 23 сентября 1971 года.
²² Однако в отношении Африки см. определение в пункте 2 статьи 1 Конвенции ОАЕ, касающееся специфических аспектов проблем беженцев в Африке, которое приводится в пункте 22 выше.
²³ См. пункты 6 и 7 Приложения IV.
²⁴ См. Рекомендацию 816/1977 о праве отказа от несения военной службы по соображениям совести, принятую Парламентской Ассамблеей Совета Европы на 29-й очередной сессии (5—13 октября 1977 года).
²⁵ Определенное число освободительных движений, нередко имеющих военные формирования, официально признаны Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций. Другие освободительные движения признаны только ограниченным числом правительств. Наконец, есть третьи, которые не получили официального признания.
²⁶ См. Приложения I.
²⁷ Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, тридцать вторая сессия, Дополнение № 12 (А/12/Add.1), подпункт 6 (е) пункта 5.

Источник

Л. В. Павлова, А. В. Селиванов
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦА
Пособие для студентов вузов

Минск: Тесей, 2006

УДК 341.43(087.5)
ББК 67.412.1я73
П12

ISBN 985-463-222-9

5.1. Понятие, структура и функции международной защиты беженцев

Международно-правовой механизм защиты прав беженцев является частью механизма международной защиты прав человека и функционирует в двух направлениях: разработка конвенций и деклараций, закрепляющих международные обязательства в области прав беженцев, и контрольная деятельность международных органов за соблюдением государствами международных обязательств по правам человека.

Первое направление определяется как правотворческое, что выражается в международно-правовом регулировании статуса беженца на универсальном и региональных уровнях, второе — организационно-правовая деятельность специальных международных органов по защите прав беженцев. Вместе с тем, международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-первых, в его признании и объеме определяющую роль играет государство. Международные документы лишь ориентируют государство на разработку законодательства в соответствии с конвенционными положениями либо конкретизируют критерии и принципы, которыми государства должны руководствоваться (заключения, руководства Исполкома УВКБ ООН). Во-вторых, беженцы лишены защиты со стороны своего государства, что усиливает важность международной защиты прав беженцев и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в решении социальных и экономических проблем, в отличие от полномочий международных контрольных органов, ограничивающихся надзором за соблюдением государствами международных обязательств.

Правотворческая функция механизма международной защиты прав беженцев уже была детально проанализирована (гл. 4), поэтому акцентируем внимание на рассмотрении организационно-правового направления.

В структурном отношении механизм международной защиты беженцев включает две категории органов: учрежденные в рамках ООН специально для решения проблем беженцев (Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ) и общие международные органы по правам человека, действующие на основе международных соглашений по правам человека либо созданные в рамках ООН (Комиссия по правам человека, Управление Верховного комиссара ООН по правам человека).

Кроме того, в силу многообразия помощи, которую оказывают международные органы беженцам, в структуру механизма международной защиты прав беженцев входят также такие специализированные учреждения ООН, как ЮНЕСКО, ВОЗ, ФАО, деятельность которых в этой области уже рассматривалась (гл. 2).

5.2. Правовой статус специальных международных органов по защите беженцев

Управление Верховного комиссара по делам беженцев

Среди специальных органов по защите беженцев центральное место занимает Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Как указывалось выше, УВКБ ООН было создано резолюцией Генеральной Ассамблеи 319(IV) от 3 декабря 1949 г. На следующей сессии резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 428(V) от 14 декабря 1950 г. был утвержден Устав УВКБ ООН, в котором кроме закрепления понятия «беженец» был определен статус Управления. Согласно Уставу, УВКБ ООН является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН и находится в подчиненном положении в отношении как Генеральной Ассамблеи, так и Экономического и Социального Совета ООН. В соответствии с положениями Устава Верховный комиссар ООН по делам беженцев:

а) обязан следовать руководящим директивам Генеральной Ассамблеи или ЭКОСОС (п. 3);

б) действует под руководством Генеральной Ассамблеи;

в) избирается Генеральной Ассамблеей, а новые структурные подразделения УВКБ ООН учреждаются на основе резолюций ЭКОСОС (пп. 4, 13);

г) не может обращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств или выступать с призывами общего характера без предварительного разрешения Генеральной Ассамблеи (п. 10);

д) ежегодно отчитывается о своей деятельности перед Генеральной Ассамблеей, представляя ей свой доклад через ЭКОСОС (п. 11).

В качестве обязанностей Верховного комиссара устанавливаются предоставление международной защиты беженцам, подпадающим под определение понятия «беженец», закрепленное в Уставе; изыскание окончательного разрешения проблем беженцев путем оказания содействия правительствам и с их согласия частным организациям, содействие добровольной репатриации беженцев и их ассимиляции в странах убежища (п. 1).

Обязанности Верховного комиссара по международной защите беженцев реализуются в рамках функций (компетенции) УВКБ ООН, детально регламентируемых Уставом, которые условно можно объединить в пять групп:

— участие в правотворческом процессе по защите беженцев: содействие заключению и ратификации международных конвенций, заключение специальных соглашений с государствами, направленных на облегчение положения беженцев и сокращение их числа (п. 8 a), b));

— оказание помощи беженцам: содействие допуску беженцев на территории различных государств, получение ими разрешения для перевоза имущества, особенно необходимого для их расселения, содействие правительственным и частным лицам и организациям в добровольной репатриации беженцев, ассимиляции их в странах убежища, а также непосредственная деятельность по репатриации и расселению по определению Генеральной Ассамблеи (п. 8 с)—e), п. 9);

— надзорная функция: получение от правительства информации относительно беженцев на территории государства и законодательства в этой области (п. 8 f));

— финансовые функции: получение добровольных общественных и частных средств для оказания помощи беженцам и распределение их между частными и, если это необходимо, государственными учреждениями, которые, по мнению Верховного комиссара, «являются наиболее квалифицированными для оказания такой помощи» (п. 10);

— установление и развитие сотрудничества с заинтересованными государствами и межправительственными организациями, а также с частными организациями по вопросам беженцев и координации усилий тех из них, которые занимаются попечительством в отношении беженцев (п. 8 g)—i)).

Причем в Уставе подчеркивается, что деятельность Верховного комиссара аполитична и носит «гуманитарный и социальный характер» (п. 2).

Первоначально предполагалось, что деятельность УВКБ ООН будет носить краткосрочный характер и завершится после того, как УВКБ ООН выполнит свою основную задачу — поможет переселению и обустройству 1,2 млн европейцев, вынужденных покинуть свои страны или депортированных фашистской Германией в ходе Второй мировой войны. Поэтому был закреплен трехлетний срок деятельности УВКБ ООН, после истечения которого Генеральная Ассамблея должна была решить вопрос о его дальнейшем существовании.

Однако прогнозы на быстрое решение проблемы беженцев не оправдались. Многочисленные кризисные ситуации, возникшие в 50—80-х гг. ХХ в. в результате локальных межгосударственных и внутренних вооруженных конфликтов, особенно в Азии и Африке, сопровождавшихся грубым нарушением прав человека, национально-освободительные движения, экологические катастрофы вызывали массовые потоки вынужденных мигрантов, включая беженцев. В 1990-е гг. острота проблемы беженцев усилилась в результате вооруженных конфликтов и распада Югославской Федерации, Советского Союза, вызвавших смешанные потоки вынужденных мигрантов, включавших лиц, не подпадавших под определение беженцев, данное в Уставе УВКБ ООН и Конвенции 1951 г., но нуждавшихся в международной защите.

Смешанные миграционные потоки являются определяющей тенденцией и в настоящее время¹. Причем при сохранении причин, порождающих вынужденную миграцию (внутренние вооруженные конфликты, грубое нарушение прав человека, экологические катастрофы) и, как следствие, нищенский уровень жизни в ряде стран Азии и Африки (Афганистан, Ирак, Сомали, Ангола, Сьерра-Леоне), она осложняется рядом негативных явлений, таких как: проявление ксенофобии и расизма по отношению к лицам, ищущим убежища, и беженцам, а также использование их криминальными структурами с целью содействия незаконному выезду или в целях торговли людьми, особенно женщинами и детьми.

Указанные факторы свидетельствуют не только о необходимости постоянной и активной деятельности УВКБ ООН в области международной защиты лиц, ищущих убежища, и поиску долгосрочного решения проблемы беженцев, но и расширения и совершенствования функций данного органа. Этим объясняется тот факт, что Генеральная Ассамблея ООН периодически продлевала срок полномочий УВКБ ООН на пятилетний срок, а в 2003 г. приняла резолюцию о том, что мандат УВКБ ООН будет действовать до тех пор, пока проблема беженцев не будет решена окончательно.

Эволюция функций УВКБ ООН на современном этапе осуществляется в направлении как расширения категорий вынужденных мигрантов, которым Управление предоставляет международную защиту и помощь, так и в появлении новых функций и углублении уставных.

В настоящее время в сфере деятельности УВКБ ООН помимо беженцев находятся несколько категорий вынужденных переселенцев.

1. Лица, перемещенные внутри страны (внутренне перемещенные лица) — лица, вынужденные покинуть места своего проживания, спасаясь от насилия, вызванного внутренними вооруженными конфликтами, кризисом политической системы, и переезжающие в другие районы государства своего гражданства или обычного местопроживания, не затронутые военными действиями и отличающиеся более стабильной ситуацией². Особенностью таких лиц является то, что они продолжают находится на территории государства и, следовательно, — под его защитой. Однако в силу кризиса власти в условиях гражданской войны или низкого уровня экономического развития не все государства способны оказывать реальную защиту вынужденным переселенцам. Правовой основой для помощи таким лицам является статья 9 Устава, согласно которой УВКБ ООН занимается другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением, которые могут быть определены Генеральной Ассамблеей.

Уже в 1972 г. УВКБ ООН, исходя из гуманных соображений, включило лиц, перемещенных внутри страны, в свои программы в области помощи беженцам и репатриантам. В том же году Генеральная Ассамблея и ЭКОСОС своими резолюциями санкционировали расширение мандата УВКБ ООН, рекомендовав ему по предложению Генерального секретаря ООН участвовать в таких гуманитарных операциях ООН, в которых УВКБ ООН располагает особенно богатыми знаниями и опытом³.

В начале 90-х гг. ХХ в. в связи с ростом числа внутренних перемещенных лиц из-за межнациональных вооруженных конфликтов на территории бывшей Югославской Федерации и южных республик бывшего СССР потребовалась выработка конкретных принципов и форм помощи УВКБ ООН таким лицам с учетом того, что они продолжали находится под исключительной юрисдикцией и защитой своей страны. Генеральная Ассамблея ООН, основываясь на принципах уважения суверенитета, территориальной целостности и национального единства государства, в своей резолюции 1993 г. установила следующие критерии участия УВКБ ООН в оказании гуманитарной помощи внутренним перемещенным лицам: а) просьба Генерального секретаря или другого компетентного органа; б) согласие заинтересованного государства.

Исполнительный комитет УВКБ ООН в соответствии с данной резолюцией разработал Руководящие принципы, которые предусматривали, что УВКБ ООН не располагает общей компетенцией в отношении внутренних перемещенных лиц, но должно вмешиваться, когда нужны знания и опыт Управления с учетом мандатов других соответствующих организаций и наличия достаточных ресурсов. Необходимость помощи УВКБ ООН внутренним перемещенным лицам объяснялась в заключении Исполнительного комитета № 75 (XLV) — 1994 г. «Лица, перемещенные внутри страны» схожестью как причин внутренних перемещений беженцев, так и их проблем, что требует предупреждения, защиты, гуманитарной помощи и решений. Однако подчеркивалось, что на государстве, под территориальной юрисдикцией которого находятся внутренне перемещенные лица, лежит основная ответственность за их благосостояние и защиту⁴.

Деятельность УВКБ ООН осуществляется при постоянных консультациях с заинтересованным государством и не лишает перемещенных лиц права искать убежища в других странах. Кроме того, Управление при оказании гуманитарной помощи активно использует межучрежденческую координацию как в рамках системы ООН, так и с другими международными организациями, в частности Международной организацией по миграции и Международным комитетом Красного Креста. Характер помощи УВКБ ООН внутренним перемещенным лицам можно проиллюстрировать на примере деятельности УВКБ ООН в Судане (Дарфур). В октябре 2004 г. Генеральный секретарь предложил УВКБ ООН взять на себя ответственность за защиту и добровольное возвращение внутренне перемещенных лиц в свои места проживания в Западном Дарфуре после прекращения гражданской войны⁵. УВКБ ООН руководило деятельностью рабочей группы по вопросам защиты для Западного Дарфура и миссией по оценке на местах, занимающихся выяснением потребностей внутренних перемещенных лиц в защите и оказанием им адресной помощи. В сотрудничестве с неправительственными организациями УВКБ ООН определило меры по предотвращению сексуального насилия и насилия на гендерной почве и принятию ответных мер в лагерях внутренних перемещенных лиц и в их родных поселениях, включая организацию женских центров и проведения занятий по вопросам защиты для других гуманитарных организаций.

В настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь свыше 4 млн внутренне перемещенных лиц. К началу 2005 г. наибольшее число таких лиц находилось в Колумбии, Азербайджане, Либерии, Шри-Ланке, Российской Федерации, Боснии и Герцеговине, Грузии, Сербии и Черногории, Афганистане⁶.

2. Лица без гражданства. Несмотря на закрепление во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. права каждого человека на гражданство, по данным УВКБ ООН на территории 30 стран на конец 2004 г. находилось 1,5 млн лиц без гражданства — апатридов⁷.

Состояние безгражданства является бедствием лица, лишает его защиты со стороны государства, а, следовательно, и возможности пользоваться политическими и социально-экономическими правами, принадлежащими гражданину, а также источником возникновения напряженных ситуаций и причиной вынужденной миграции, увеличивающей количество беженцев. Хотя на международном уровне в рамках ООН приняты две конвенции (Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г.), ограниченное число государств, признавших конвенции (участниками Конвенции 1954 г. являются 45 стран, а Конвенции 1961 г. — 27 стран), не позволяет им эффективно влиять на решение проблемы безгражданства.

В целях увеличения количества государств, ратифицировавших конвенции и реализующих их положения в законодательстве, Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 3274(XXIX) от 10 декабря 1974 г. поручила УВКБ ООН временно взять на себя функции органа, предусмотренного Конвенцией 1961 г., к которому лицо, претендующее на права, закрепленные в Конвенции, может обращаться для рассмотрения его требования и получения помощи в представлении его соответствующим органам (ст. 11). Согласно Конвенции, такой орган должен выполнять функции посредника между государством и лицом без гражданства. В дальнейшем в заключении Исполнительного комитета № 78 (XLVI) — 1995 г. «Предупреждение и сокращение безгражданства и защита апатридов», положения которого были включены в резолюцию Генеральной Ассамблеи 50/152 от 9 февраля 1996 г., были конкретизированы направления и формы деятельности УВКБ ООН в отношении апатридов.

Заключение и резолюция устанавливали два направления деятельности в интересах апатридов: в рамках своей уставной деятельности по предоставлению международной защиты беженцам-апатридам и содействию превентивным действиям; в качестве органа, функции которого в соответствии с Конвенцией 1961 г. были возложены на УВКБ ООН Генеральной Ассамблеей (п. а заключения, п. 15 резолюции)⁸.

Причем во втором направлении функции УВКБ ООН состояли в следующем: содействие присоединению государств к Конвенции 1954 г. и Конвенции 1961 г. ввиду ограниченного количества участников этих документов; оказание заинтересованным государствам технических и консультативных услуг, касающихся подготовки и осуществления законодательства о гражданстве; поощрение предупреждения и сокращения безгражданства путем распространения информации и профессионального обучения сотрудников и правительственных должностных лиц; расширение сотрудничества с другими заинтересованными организациями, периодическое предоставление Исполнительному комитету информации о проведенных мероприятиях в интересах апатридов, особенно в отношении реализации положений международных документов, международных принципов, касающихся безгражданства.

В настоящее время УВКБ ООН активно осуществляет указанные функции. В частности, в 2004 г. в связи с пятидесятой годовщиной с момента принятия Конвенции 1954 г. о статусе апатридов УВКБ ООН обратилось с призывом ко всем странам — неучастникам Конвенций 1954 г. и 1961 г. присоединиться к ним. Кроме того, был проведен первый глобальный обзор мер, принятых государствами — членами ООН по сокращению безгражданства и удовлетворению потребностей в защите лиц без гражданства и представлен итоговый доклад вместе с комплексом рекомендаций. В 2005 г. УВКБ ООН представило Исполнительному комитету очередной периодический доклад о своей работе в сфере безгражданства, где указало, что, несмотря на положительные сдвиги в этой области, миллионы людей в мире по-прежнему не имеют гражданства и предложило направления своей деятельности в этой области⁹.

3. Возвращающиеся лица — лица, добровольно возвращающиеся в страну происхождения и сохраняющие право на международную защиту в течение ограниченного времени после репатриации. УВКБ ООН уделяет большое внимание добровольной репатриации в рамках решения своей уставной задачи — поиска долговременных решений проблемы беженцев. Уже в заключении Исполнительного комитета № 18 (XXXI) — 1980 г. добровольная репатриация рассматривалась как «наиболее приемлемое решение проблем, связанных с беженцами». При этом подчеркивалось, на каких принципах репатриация должна осуществляться: должен соблюдаться исключительно добровольный характер репатриации; правительство страны происхождения должно дать официальные гарантии безопасности возвращающимся беженцам, в частности страна происхождения не должна подвергать наказанию репатриантов за то, что они покинули страну; принять в рамках законодательства необходимые меры, содействующие возвращению, предоставить информацию беженцам об условиях проживания в стране происхождения (пп. a, d—f)¹⁰. В заключении Исполнительного комитета № 40 (XXXVI) — 1985 г. были определены функции УВКБ ООН в сфере добровольной репатриации. К ним относятся: поощрение добровольной репатриации путем заявления инициатив, содействие диалогу между заинтересованными сторонами в качестве посредника между ними или связующего звена; участие в полном объеме в оценке реальной возможности репатриации, ее планирование и реализация, в том числе и в рамках трехсторонних комиссий, в которые входят страна убежища, страна происхождения и УВКБ ООН; использование других свободных средств Управления и других учреждений системы ООН для оказания помощи возвращающимся лицам на различных стадиях их интеграции и реабилитации в стране их происхождения; право Верховного комиссара на объективную информацию из страны происхождения о последствиях возвращения каждого лица, которому он оказывал содействие, а также на беспрепятственный доступ к репатриантам с целью контроля за выполнением амнистий или других гарантий, на основании которых вернулись беженцы. Такой контроль рассматривается как неотъемлемая часть мандата УВКБ ООН (п. e—l)¹¹.

Помощь УВКБ ООН в процессе репатриации может выражаться: в транспортировке, оказании первоначальной помощи; на стадии реинтеграции и реабилитации в стране происхождения — в восстановлении домов, больниц, дорог, водоснабжения. Такая помощь ограничена во времени и не может продолжаться более 2 лет¹².

Согласно оценке УВКБ ООН, в течение 2004 г. в страны происхождения добровольно вернулись 1,5 млн беженцев. Наиболее крупномасштабные возвращения беженцев были в Афганистан из Ирана и Пакистана, в Ирак из Ирана, в Бурунди из Танзании, в Анголу из Замбии.

4. Переселенные лица — лица, переселяющиеся из страны первого убежища в третьи безопасные страны. Если мировое сообщество и УВКБ ООН рассматривают добровольную репатриацию как предпочтительный способ долговременного решения проблем беженцев, то в случае ее невозможности из-за сохраняющейся кризисной ситуации в стране происхождения другими способами долговременного решения являются: 1) местная интеграция и натурализация в стране убежища; 2) переселение в третью безопасную страну. Причем, если реализация первого способа зависит от страны убежища, то второй способ (переселение) применяется при определенных обстоятельствах: при наличии ограниченных ресурсов в стране убежища, в ситуации большого притока беженцев, осуществляется под эгидой либо при содействии УВКБ ООН при согласии страны переселения. На необходимость использования переселения в современных условиях акцентировалось внимание в заключении Исполнительного комитета УВКБ ООН № 81 (XLVIII) — 1997 г. «Общее заключение по международной защите», в котором подчеркивалось «значение переселения в качестве инструмента и совместного несения бремени, а также долговременного решения при определенных обстоятельствах», и все правительства, способные сделать это, призывались «прилагать усилия в целях переселения беженцев» (п. r)¹³.

В течение 2004 г. под эгидой УВКБ ООН было переселено около 30 тыс. беженцев. К числу стран первого убежища, из которых было переселено наибольшее число беженцев, относятся Кения, Кот-д’Ивуар, Египет, Турция, Таиланд¹⁴. В настоящее время около 20 государств принимают участие в программах переселения УВКБ ООН и имеют утвержденные годовые квоты по приему беженцев. Наибольшее число переселенных лиц в 2003 г. приняли у себя США, Канада, Австралия, Норвегия, Швеция¹⁵.

5. Другие лица, имеющие право на международную защиту. К таким лицам относятся те, чье положение сравнимо с положением беженцев, но они не подпадают под критерии беженца, закрепленные в Уставе УВКБ ООН. К таким лицам относятся жертвы вооруженных конфликтов, беспорядков в стране проживания, грубых нарушений прав человека, лица, которым грозят пытки или смертная казнь в стране проживания, жертвы экологических катастроф. Помощь УВКБ ООН таким лицам заключается в ходатайстве перед властями страны убежища о предоставлении им статуса дополнительной защиты путем закрепления в законодательстве гарантии о невысылке в страну происхождения и предоставлении комплекса социально-экономических прав по аналогии с беженцами.

Таким образом, мандат УВКБ ООН распространяется на значительный круг лиц, определяющих состав вынужденной миграции в современных условиях. Иллюстрацией могут служить следующие цифры: на конец 2004 г. общее число лиц, подмандатных УВКБ ООН, составило 19,2 млн. Из них классические беженцы составляют 9,2 млн человек, внутренне перемещенные лица — 5,5 млн, возвратившиеся беженцы — 1,5 млн, иные лица — 3 млн¹⁶.

Для характеристики современных направлений в деятельности УВКБ ООН следует обратиться к Программе защиты — документу, принятому Постоянным комитетом Исполнительного комитета УВКБ ООН в 2002 г.¹⁷ В основу Программы защиты положена Декларация государств-участников, разработанная в ходе совещания на уровне министров государств-участников, организованного совместно Швейцарией и УВКБ ООН в 2001 г., и являющаяся неотъемлемой частью Программы защиты.

Статус Программы защиты и ее стратегическая направленность раскрываются следующим образом: «должна служить руководством к действию УВКБ ООН, совместно с государствами, НПО и другими партнерами по защите, в соответствии с достижениями целей защиты на грядущие годы». В качестве целей УВКБ ООН в Программе определены: 1) активизация осуществления положений Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г.; 2) защита беженцев в рамках смешанных миграционных потоков; 3) более справедливое разделение издержек и ответственности и создание возможностей приема и защиты беженцев; 4) более эффективное решение вопросов, связанных с безопасностью; 5) расширение поиска долгосрочных решений; 6) удовлетворение потребностей в защите женщин-беженок и детей-беженцев. Очевидно, что изложенные цели соответствуют уставным задачам УВКБ ООН, но трактуются шире и глубже, отражая реалии современных проблем беженцев. Это ярко проявляется в комплексе мер, закрепленных в Программе, направленных на реализацию каждой цели и определяющих содержание деятельности УВКБ ООН в настоящее время. Рассмотрим их подробнее.

В рамках реализации первой цели, касающейся содействия выполнению Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., УВКБ ООН анализирует трудности, возникающие у государств в процессе присоединения к международным документам о беженцах и реализации их положений; способствует унификации законодательства государств, регулирующих процедуру предоставления статуса беженца, путем разработки Руководящих принципов и заключений, принимаемых Исполнительным комитетом УВКБ ООН, ориентирующих государства на: закрепление гарантии защиты наиболее уязвимых категорий лиц, ищущих убежища, и беженцев с учетом гендерной и возрастной специфики: женщин, детей, инвалидов, престарелых (например, Руководящие принципы по преследованию в связи с гендерными признаками, Дети-беженцы: руководящие принципы их защиты и заботы о них); предоставление дополнительных форм защиты лицам, не подпадающим под действие Конвенции, но нуждающимся в защите; расширительное толкование исключительных статей конвенций, распространяя их на лиц, совершающих террористические акты.

Руководящие принципы УВКБ ООН и заключения Исполнительного комитета направлены также на совершенствование процедуры приема беженцев, особенно жертв пыток, насилия, инвалидов, больных, регистрации и документации беженцев (заключение Исполнительного комитета по регистрации лиц, ищущих убежища, 2001 г.). Кроме этого, УВКБ ООН разрабатывает модули обучения регистрации и управления данными, вводит новые методы и средства для совершенствования идентификации и документации беженцев и лиц, ищущих убежища, оказывает финансовую и техническую поддержку развивающимся странам в отношении оборудования, материалов и обучения.

В этом плане показателен подготовленный и осуществляемый УВКБ ООН проект «Профиль», направленный на повсеместное внедрение стандартизированного процесса регистрации, позволяющий получить данные о лицах, ищущих убежища, по критериям возраста, пола и другим отличительным признакам. Группы по проекту «Профиль» в 2004 г. внедрили новую систему регистрации и провели обучение сотрудников, участвующих в 30 программах Управления. В указанной системе регистрации содержатся данные примерно на 2 млн беженцев и других подмандатных лиц.

Важную роль играет УВКБ ООН в совершенствовании правового режима беженцев в стране убежища, особенно в плане содействия улучшению отношения гражданского общества к лицам, ищущим убежища, исключении проявления расизма, ксенофобии по отношению к ним. С этой целью УВКБ ООН участвует в проведении таких кампаний, как «Уважение», «Стереотипы», «Lanterna Magica», подготавливая и распространяя соответствующие брошюры, буклеты, обучающую литературу, включая руководство для преподавателей.

Предметом особой озабоченности УВКБ ООН являются кризисные ситуации, связанные с массовыми потоками беженцев. Основная задача УВКБ ООН, как указывается в Программе, — обеспечение эффективного и предсказуемого отклика на ситуации массового притока. УВКБ ООН готовит сравнительное исследование системы ответных мер на массовый приток с учетом своего опыта и наилучшей практики государств, разрабатывает и распространяет руководящие принципы, касающиеся применения исключительных статей в отношении групп лиц, ищущих убежища, на основе принципа «отсутствие доказательств в пользу противного», предпринимает меры совместно с государством убежища при поддержке межгосударственного сообщества, направленные на удовлетворение особых потребностей беженцев, детей-беженцев, инвалидов, престарелых, больных, жертв пыток. Примером может служить деятельность УВКБ ООН по оказанию помощи суданским беженцам на территории Чада, численность которых к середине 2005 г. превысила 200 000 человек. УВКБ ООН и другим гуманитарным организациям пришлось решать сложные проблемы материально-технического характера, касающиеся доступа к беженцам в ситуации угрозы нападения в приграничных районах: распределять помощь, регулировать споры между беженцами и местными жителями из-за контроля за скудными ресурсами, принимать меры по предупреждению сексуального насилия и насилия на гендерной почве.

Особое внимание УВКБ ООН уделяет превентивным и профилактическим мерам, включающим предупреждение и планирование непредвиденных ситуаций, позволяющих странам лучше подготовиться к возможному массовому притоку беженцев и гарантировать своевременную поддержку международного сотрудничества.

Превентивная деятельность УВКБ ООН представляет собой сочетание мер, направленных на предотвращение дальнейшего перемещения населения и содействие устранению первопричин массовых исходов беженцев. Например, УВКБ ООН участвует в координируемых ООН усилиях по восстановлению мира, оказывая помощь внутренне перемещенным лицам и добровольной репатриации в места своего прежнего проживания. Таким образом, УВКБ ООН в рамках своей непосредственной деятельности как в странах убежища, так и в странах возможного исхода беженцев действует как катализатор, смягчая обстоятельства, которые могут привести к притоку беженцев.

Деятельность УВКБ ООН по содействию присоединению государств к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г. и реализации их положений не могут быть успешными без тесного сотрудничества с государствами, неправительственными и межправительственными организациями. Такое сотрудничество осуществляется как в рамках контроля УВКБ ООН за выполнением международных документов о беженцах путем предоставления государствами информации о законодательстве, касающемся защиты беженцев, возникающих проблемах в связи с его применением, так и в рамках Глобальных консультаций по международной защите — программе, разработанной УВКБ ООН в 2000 г.

Данная программа представляет собой трехэтапный процесс, включающий встречи государств — участников Конвенции и Протокола, для обсуждения вопросов, связанных с применением указанных документов, проведение круглых столов экспертов — представителей от межправительственных и неправительственных организаций, критически анализирующих действующее право беженцев; рассмотрение практических вопросов и проблем беженцев, не урегулированных Конвенцией. Итогом глобальных консультаций было принятие Исполнительным комитетом и одобрения Генеральной Ассамблеей в 2002 г. Программы защиты, отразившей предложения и рекомендации всех участников консультативного процесса: государств, международных межправительственных и неправительственных организаций, а также беженцев, направленные на усиление эффективности международной защиты, в том числе путем расширения полномочий УВКБ ООН.

Новые методы и формы деятельности УВКБ ООН наглядно проявляются при реализации таких программных целей, как защита беженцев в рамках смешанных миграционных потоков, более справедливое распределение издержек и ответственности и создание возможностей приема и защиты беженцев, более эффективное решение вопросов, связанных с безопасностью, расширение поиска долгосрочных решений, удовлетворение потребностей в защите женщин-беженок и детей-беженцев.

Так, учитывая разнородный характер современных миграционных потоков, включающих не только лиц, ищущих убежища, но и лиц, использующих каналы убежища для выезда и пребывания в соответствующем государстве, а также использование криминальными элементами каналов убежища для незаконной транспортировки либо торговли людьми, УВКБ ООН в сотрудничестве с другими международными организациями (Международной организацией по миграции — МОМ) акцентирует внимание на управление связью между убежищем и миграцией таким образом, чтобы лица, нуждающиеся в убежище, получали его, а лица, желающие мигрировать в другие страны, реализовали свое право иным законным путем при ограничении возможностей для криминальных элементов пользоваться каналом убежища в преступных целях. Для этого УВКБ ООН разрабатывает Руководящие принципы по отсеву вместе с обучающим пакетом для государств, межправительственных и неправительственных организаций, способствует совершенствованию сбора данных по связям между убежищем и миграцией и путем финансирования исследований или публикаций данных в определенных регионах, создавая рабочие группы для анализа проблем, вопросов и выработки рекомендаций.

В частности, в 2001 г. совместно с МОМ была создана рабочая группа по убежищу и миграции, действующая в постоянном контакте с заинтересованными государствами и межгосударственными организациями. Она занимается рассмотрением концептуальных (терминология, исследования и сбор данных, качественный анализ) и практических вопросов (отсев государствами ввезенных жертв перевозки и торговли людьми, гарантия доступа к процедурам убежища, информация и понимание населением проводимых мероприятий). О результатах деятельности этой группы УВКБ ООН постоянно информирует государства. Кроме того, УВКБ ООН в сотрудничестве с Верховным комиссаром по правам человека, МОТ и НПО разрабатывает модель проведения информационной кампании, касающейся предоставления информации о доступных легальных каналах иммиграции и предупреждения контрабанды и торговли людьми.

Важным вопросом в сфере деятельности УВКБ ООН является содействие более справедливому распределению издержек и ответственности и создание возможностей приема и защиты беженцев. Тем более, что странами — источниками миграции, одновременно принимающими массовые потоки беженцев из соседних стран, по-прежнему в большинстве случаев являются менее развитые страны Азии и Африки из-за политической нестабильности и кризисных ситуаций, возникающих по различным причинам, включая экологические, в пограничных государствах. Решение этой проблемы невозможно без координации деятельности и сотрудничества УВКБ ООН со специализированными учреждениями ООН (МОТ), неправительственными организациями (Мировой продовольственной программой) в области оказания продовольственной помощи и поиска стабильных источников средств существования и самообеспечения беженцев.

УВКБ ООН также выступило с инициативой «Конвенция плюс», направленной на то, чтобы в сотрудничестве с государствами и международными организациями обеспечить принятие твердых обязательств по урегулированию ситуаций, связанных с беженцами, путем усиления ответственности и распределения издержек. Так, в рамках указанной инициативы в 2004 г. было проведено совещание, на котором государства-участники достигли договоренности по вопросу о переселении беженцев, продолжили обсуждение вопроса, касающегося сокращения вторичных потоков беженцев и лиц, ищущих убежища, а также вопроса о нацеливании помощи в области развития на достижение долгосрочных решений. В «Конвенции плюс» указывалось также на необходимость при решении вопроса о справедливом распределении издержек учитывать специфику ситуации в конкретной стране.

Такой подход УВКБ ООН использовало при разработке стратегии своих операций в Афганистане, касающихся управления процессами перемещения, рассматриваемого в рамках более широкого вопроса, связанного с миграцией и деятельностью по искоренению нищеты.

Другой новаторской инициативой УВКБ ООН является подготовка проекта укрепления потенциала в области защиты, в рамках которого были разработаны универсальная методология для оценки пробелов в потенциале в области защиты и многосторонние подходы к укреплению потенциала защиты в странах, принимающих беженцев.
В частности, такая методология была применена в четырех африканских странах (Бенин, Буркина-Фасо, Кения, Танзания) при финансовой поддержке Европейской комиссии и ряда европейских стран, а также в странах СНГ в рамках Женевской конференции. Деятельность УВКБ ООН по укреплению потенциала включала многоуровневое сотрудничество на региональном и национальном уровнях, а также содействие в разработке программ по созданию центров консультационной и юридической помощи и вовлечению НПО в борьбу с такими проблемами, как сексуальное насилие и насилие на гендерной основе. Кроме того, в связи со стихийными бедствиями в Шри-Ланке и Индонезии в 2004 г. УВКБ ООН, по просьбе Генерального секретаря ООН, в сотрудничестве со странами мира оказывало временную гуманитарную помощь по ликвидации последствий цунами.

Весьма важной сферой деятельности УВКБ ООН в современных условиях является содействие решению проблемы безопасности как беженцев, так и персонала УВКБ ООН и других гуманитарных организаций, включая НПО, оказывающих помощь беженцам. Это объясняется тем, что, во-первых, лагеря беженцев, расположенные в пограничных районах стран, где происходят внутренние беспорядки или вооруженный конфликт, находятся под угрозой проникновения или мародерства со стороны повстанческих сил; во-вторых, за пределами лагерей беженцы могут подвергаться угрозам, насилию и враждебному отношению со стороны жителей местной общины, особенно на межэтнической почве или конкуренции в области контроля за распределением местных ресурсов; в-третьих, сотрудники УВКБ ООН и других гуманитарных организаций, работая в отдаленных районах, особенно в странах с кризисной ситуацией, подвержены опасности проявления насилия со стороны преступных элементов. Причем в последнее время условия, в которых работает УВКБ ООН и другие международные организации, ухудшились с точки зрения безопасности.

Для обеспечения безопасности беженцев УВКБ ООН использует такие меры, как перемещение лагерей беженцев дальше от опасных районов либо ведет переговоры с властями соответствующего государства с целью принятия им комплекса мер безопасности для стабилизации обстановки в районе, либо сотрудничает с Департаментом Секретариата ООН по поддержанию мира в тех районах, где Департамент уполномочен на обеспечение защиты беженцев. В настоящее время УВКБ ООН и Департамент реализуют программу обмена персоналом в различных областях сотрудничества, например: безопасность беженцев, содействие верховенству закона, разминирование, техническое сотрудничество.

Помимо этого в процессе разработки УВКБ ООН находятся Руководящие принципы оперативной деятельности по отделению вооруженных элементов от беженцев.

Роль УВКБ ООН в расширении поиска долгосрочных решений проявляется в содействии разработке Основы для долгосрочных решений в этой области, включающей:

1) содействие добровольной репатриации, которая должна осуществляться не только в условиях безопасности и уважения достоинства, но и на устойчивой основе, обеспечиваемых текущими программами УВКБ ООН по репатриации, реинтеграции, реабилитации, реконструкции (такие программы реализуются в ряде африканских и азиатских стран);

2) стратегию оказания помощи в области развития для беженцев, которая заключается в предоставлении дополнительной помощи странам, принимающим беженцев, в целях развития местной общины, наряду с предоставлением помощи беженцам для содействия их самообеспечении;

3) стратегию развития через местную интеграцию, предоставление финансовой помощи в целях удовлетворения потребностей как общины, так и беженцев для их интеграции на местах. Такая программа осуществляется в отношении сомалийских беженцев, проживающих в конкретном районе на территории Танзании.

Итак, деятельность УВКБ ООН в области международной защиты беженцев многогранна. О масштабах этой деятельности свидетельствуют расходы УВКБ ООН на реализацию своих программ и проектов, охватывающих различные виды помощи беженцам и другим подмандатным лицам, составившие в 2004 г. свыше 1 млрд дол. США. Причем наибольшие расходы были связаны с деятельностью УВКБ ООН в сфере поиска долгосрочных решений проблем беженцев. О большом вкладе УВКБ ООН в обеспечение международной защиты беженцев свидетельствует тот факт, что УВКБ ООН дважды удостаивалось Нобелевской премии мира¹⁸.

Структура УВКБ ООН

Структура УВКБ ООН не была постоянной. Она усложнялась и количественно расширялась по мере обострения проблем и увеличения масштабности вынужденной миграции, способствовавших, как было показано выше, активизации деятельности УВКБ ООН и расширению его функций.

Устав УВКБ ООН детально не регламентирует его организационную структуру, что объясняется ориентацией разработчиков Устава на временный характер этого органа, ограничив его деятельность конкретными историческими событиями и определенным географическим районом. Поэтому Устав дает лишь общее представление о структуре УВКБ ООН. Управление возглавляется Верховным комиссаром, который избирается Генеральной Ассамблеей ООН сроком на три года из кандидатур, представляемых Генеральным секретарем ООН. На срок своего избрания Верховный комиссар назначает своего заместителя, который не может быть гражданином того же государства, что и Верховный комиссар. Верховный комиссар в пределах предоставленных ему Генеральной Ассамблеей ООН бюджетных ассигнований назначает персонал УВКБ ООН, который ответственен перед Верховным комиссаром. Местом пребывания УВКБ ООН была определена Женева.

Вместе с тем, в Уставе были заложены основы для дальнейшей реорганизации структуры УВКБ ООН. Предусматривается, что: а) при выполнении своих обязанностей, особенно в случае возникновения затруднений, Верховный комиссар запрашивает заключение Консультативного комитета по делам беженцев, если таковой будет создан (п. 1); б) возможно назначение представителя УВКБ ООН в стране постоянного жительства беженцев при согласии правительства данной страны, признающей необходимость создания такого представительства (п. 16).

Указанные положения определили направления, по которым шло формирование и расширение структуры УВКБ ООН, а именно: создание новых органов в структуре УВКБ ООН, учреждение отделений УВКБ ООН на местах (в странах, где осуществляются операции УВКБ ООН).

В настоящее время структурный механизм УВКБ ООН достаточно сложен и включает помимо уставных должностных лиц (Верховный комиссар и его заместитель) Исполнительный комитет и многочисленные подразделения в штаб-квартире УВКБ ООН, представительства на местах, в которых сосредоточен персонал УВКБ ООН. О кардинальных изменениях структурного механизма УВКБ ООН по сравнению с начальным этапом его деятельности убедительно говорят следующие факты: в 1951 г. УВКБ ООН не имело отделений на местах, а в его штаб-квартире работали 23 сотрудника, в 2004 г. в УВКБ ООН насчитывалось свыше 6000 сотрудников, работавших в 252 представительствах, включая его штаб-квартиру в 116 странах¹⁹.

Особое место в структурном механизме УВКБ ООН занимает Исполнительный комитет, предшественником которого был Консультативный комитет по беженцам, а затем — исполнительный комитет Фонда помощи беженцам ООН, а правовым основанием — вышеизложенное положение Устава УВКБ ООН о том, что Верховный комиссар может запрашивать заключение Консультативного комитета, если таковой будет создан.

В 1957 г. Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 1166(XII) призвала заменить Исполнительный комитет фонда помощи беженцам ООН Исполнительным комитетом программы Верховного комиссара (далее — Исполком). ЭКОСОС своей резолюцией 672(XXV) 1958 г. учредил Исполком, определив порядок его формирования и функции.

Исполком формируется ЭКОСОС из представителей государств — участников Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. Количественный состав Исполкома не является стабильным и в настоящее время насчитывает 70 членов²⁰.

Следует отметить, что изменению подвергается не только состав Исполкома, но и его структура. Причем реорганизация последней мотивировалась обострением проблем беженцев, расширением функций УВКБ ООН, что отразилось на полномочиях Исполкома. В частности, в 1975 г. в рамках Исполкома были созданы два подкомитета: Подкомитет полного состава по вопросам международной защиты и Подкомитет по административным и финансовым вопросам. Указанные структуры в 1996 г. были объединены в Постоянный комитет Исполнительного комитета, выполняющий функции двух предшествующих подкомитетов.

Функции Исполкома были значительно расширены по сравнению полномочиями Консультативного органа, на возможность создания которого было указано в Уставе УВКБ, и включают следующие:

1) административную: утверждение программ помощи Верховного комиссара в рамках годового программного бюджета;

2) надзорную: проверка всех административных и финансовых аспектов деятельности УВКБ ООН;

3) правотворческую: исследование проблемных вопросов международной защиты беженцев, включая толкование основополагающих положений Конвенции, разработка рекомендаций, формулировка руководящих принципов в заключениях, направленных на формирование единой системы предоставления статуса и защиты беженцев на национальном уровне, а также участие в прогрессивном развитии международно-правовой защиты беженцев.

Работа Исполкома носит сессионный характер. Заседания проводятся ежегодно (в октябре) в Женеве. Постоянный комитет, который является вспомогательным органом Исполкома, обычно проводит свои заседания три раза в год. Кроме того, могут проводиться неформальные консультативные заседания Постоянного комитета и неформальные консультации для членов Исполкома с целью подготовки заключений по международной защите и решений для пленарной сессии Исполнительного комитета.

На своей ежегодной сессии Исполнительный комитет:

— анализирует деятельность Постоянного комитета за прошедшие годы и учреждает программу работы на следующие 12 месяцев;

— рассматривает финансовые потребности УВКБ ООН на последующий год и утверждает ежегодные программные цели;

— принимает заключения, особенно по международной защите, и решения по ряду административных, финансовых и процедурных вопросов.

Председатель Исполнительного комитета может также созывать неформальные консультативные заседания, на которых обсуждаются вопросы, требующие всестороннего обсуждения.

Значимость функций Исполкома, его состав из представителей государств позволяют констатировать, что данный орган de facto занимает руководящее положение в структурном механизме, оказывая определяющее влияние на реальную деятельность УВКБ ООН. Более того, в рамках Исполкома осуществляется постоянное сотрудничество, диалог между государствами и УВКБ ООН, позволяющие первым лучше понимать нужды и потребности беженцев, а УВКБ ООН быстрее реагировать на проблемы, возникающие у государств в области защиты прав беженцев.

Организация работы штаб-квартиры УВКБ ООН обеспечивает согласованное общее руководство вопросами международной защиты, эффективное управление деятельностью на местах, а также оказание необходимой финансовой, технической и административной поддержки. Сочетание основных, географических и функциональных обязанностей, присущих деятельности УВКБ ООН, требует прямой отчетности перед Верховным комиссаром с помощью минимальных механизмов надзора и действенного функционального контроля, что обеспечивает соответствие деятельности установленной политике и процедурам, применяемым в регионах, а также наиболее эффективное использование ресурсов в интересах беженцев.

Структура штаб-квартиры УВКБ ООН приведена на рисунке.

Структура штаб-квартиры УВКБ ООН
(по состоянию на сентябрь 2004 г.)²¹

К примеру, в настоящее время имеются следующие пять бюро: Африканское региональное бюро, Бюро по вопросам стран Северной и Южной Америки, Бюро по вопросам стран Азиатско-Тихоокеанского региона, Бюро по вопросам стран Центральной и Юго-Западной Азии, Северной Африки и Ближнего Востока, Европейское региональное бюро. Каждое из региональных бюро несет ответственность за конкретный географический район. Бюро состоит из канцелярии директора и нескольких секторов, главы которых отвечают за определенную страну или группу стран. В исключительных случаях для координации работ в какой-либо особой ситуации в связи с беженцами в рамках Регионального бюро или в качестве автономного подразделения при Бюро может создаваться Отдел по специальным операциям.

Как было отмечено выше, в структуру УВКБ ООН помимо штаб-квартиры входят представительства УВКБ ООН. В каждой стране, где УВКБ ООН проводит свои операции, сотрудник, осуществляющий руководство, обычно именуется Представителем (т. е. Представителем Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев). В свою очередь, офис УВКБ ООН в данной стране носит название Представительства УВКБ ООН в стране X. Если же речь идет о региональном офисе, то его называют Региональным представительством УВКБ ООН в регионе X; соответственно, Представителя Верховного комиссара называют Региональным представителем. Деятельность УВКБ ООН в конкретной стране под общим руководством Представителя может быть распределена между страновым отделением/филиалом в столице и, в зависимости от масштаба операции, одним или несколькими региональными или местными бюро. В стране, где аккредитован Представитель УВКБ ООН, он выступает от имени Верховного комиссара во всех аспектах деятельности УВКБ ООН.

Традиционные функции Представительства УВКБ ООН в стране можно объединить по следующим направлениям:

1) содействие реализации целей и задач УВКБ ООН, анализ экономической и политической ситуации в стране по вопросам, представляющим интерес для Управления, с целью оказания содействия Верховному комиссару при разработке программы деятельности в стране нахождения Представительства, а также обеспечения выполнения проектов и программ УВКБ ООН;

2) обеспечение лицам, находящимся в сфере деятельности УВКБ ООН, защиты путем соблюдения государством общепризнанных принципов предоставления убежища;

3) представительские функции — представляет интересы УВКБ ООН в стране нахождения, непосредственно контактирует с органами государственной власти страны, а также с дипломатическими представительствами иностранных государств, международными и неправительственными организациями, средствами массовой информации;

4) разработка программ сотрудничества путем консультаций с правительством страны и международными организациями, неправительственными учреждениями: партнерами — исполнителями программы УВКБ ООН в данной стране с учетом потребностей беженцев и имеющихся ресурсов для их удовлетворения, содействие присоединению к соответствующим международным правовым актам о беженцах;

5) административные функции — руководство персоналом Представительства, подготовка бюджета Представительства и представление его в штаб-квартиру УВКБ ООН²².

Проанализируем деятельность Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь.

Представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь

Как отмечалось выше, Республика Беларусь впервые ощутила на себе весь груз проблем, связанных с вынужденной миграцией, после распада СССР. Так, уже в 1993 г. на территории республики находилось 13 000 мигрантов. Количество беженцев из Афганистана и Эфиопии, по оценкам самих беженцев, составило примерно 2000 человек²³. Положение осложнялось тем, что в республике отсутствовало законодательство, регулирующее предоставление статуса беженца, а Государственная миграционная служба (уполномоченная заниматься миграционными вопросами) была создана лишь в июне 1992 г. Поэтому после открытия в 1992 г. Представительства ООН в Республике Беларусь там стал работать специальный сотрудник, отвечавший за гуманитарные вопросы и осуществлявший контакты со штаб-квартирой УВКБ ООН в Женеве. С самого начала своей деятельности Представительство оказывало содействие Правительству Республики Беларусь в решении проблем беженцев.

С сентября 1995 г. начало действовать Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь. Однако в силу отсутствия Соглашения между Правительством Республики Беларусь и УВКБ ООН на Представительство УВКБ ООН и его персонал распространяется Соглашение между ООН и Республикой Беларусь о создании Переходного отделения ООН в Минске от 15 мая 1992 г.

Представительство УВКБ ООН отличается упрощенным структурным механизмом и имеет небольшое количество персонала, формируемого из сотрудников УВКБ ООН и белорусских граждан, работающих на контрактной основе. Возглавляется представителем, назначаемым УВКБ ООН, с ротацией через три года. В структурном плане Представительство состоит из трех отделов: отдела по правовым вопросам, отдела по программным вопросам и отдела по административным вопросам.

Представительство осуществляет в Республике Беларусь указанные выше традиционные функции с учетом специфики национально-правовой системы защиты прав беженцев и других лиц, нуждающихся в международной защите. Функционирование Представительства в рамках вышеизложенных полномочий имеет особенности, учитывающие специфику решения проблем беженцев в Республике Беларусь и отражающиеся в одногодичных и стратегических программах Представительства в Республике Беларусь.

По мнению белорусских исследователей, в период с 1992 по 2003 г. можно выделить три этапа деятельности УВКБ ООН в Республике Беларусь²⁴.

На первом этапе (1992 — сентябрь 1995 гг.) деятельность УВКБ ООН на территории Республики Беларусь осуществлялась через региональное отделение УВКБ ООН в Москве и сотрудника УВКБ ООН в рамках Представительства ООН в Республике Беларусь. Кроме того, УВКБ ООН через региональное отделение и Представительство ООН реализовало программу оказания помощи наиболее нуждающимся беженцам (например, предоставление финансовой помощи) в сотрудничестве с Белорусским обществом Красного Креста и Министерством здравоохранения Республики Беларусь.

Очередные два этапа можно выделить уже в рамках деятельности Представительства УВКБ ООН: сентябрь 1995 — май 2001 гг., май 2001 — 2003 гг., каждый из которых характеризовался своими проблемами в области защиты прав беженцев, определяющими соответствующее содержание программ и проектов, осуществляемых Представительством в Республике Беларусь.

С первых дней своей деятельности Представительство столкнулось с тем, что Закон «О беженцах», несмотря на вступление в силу в июле 1995 г., не выполнялся в надлежащей степени именно из-за отсутствия системы, способной реализовать заложенные в нем механизмы, и, в первую очередь, — вследствие ограниченности государственных ресурсов и материально-технической базы, а также отсутствия необходимого уровня подготовки и опыта работы в данной сфере у сотрудников министерств и ведомств, уполномоченных заниматься решением проблем беженцев (Государственная миграционная служба, МВД, Государственный комитет пограничных войск (ГКПВ)). В силу правовой неурегулированности процедуры определения статуса беженца, отсутствия необходимых документов, выдаваемых лицам, ищущим убежища, Представительство вплоть до 1997 г. должно было вместо государственных органов взять на себя полномочия по регистрации, выдаче документов таким лицам и оказанию материальной помощи в сотрудничестве с Белорусским обществом Красного Креста.

Поэтому приоритетными направлениями в деятельности Представительства в области международной защиты прав беженцев и поиска долговременного решения проблем на данном этапе было:

а) содействие разработке законодательства Республики Беларусь по вопросам беженцев и миграции на основе взаимодействия с законодательными, исполнительными, судебными органами Республики Беларусь, в том числе путем экспертной оценки проекта изменений Закона «О беженцах», разрабатываемых подзаконных актов, ориентации Правительства Республики Беларусь на необходимость присоединения к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г.;

б) содействие развитию Государственной миграционной службы, повышению профессионального уровня сотрудников всех государственных органов, формированию материально-технической базы для их деятельности: организация обучающих семинаров, касающихся трактовки основополагающих положений Конвенции и рекомендаций Исполкома, обучение методам работы с беженцами, организация стажировок в странах с развитой системой защиты беженцев, предоставление технической помощи Министерству внутренних дел Республики Беларусь и его учебным заведениям и приобретение оборудования для создания компьютеризованной системы ввода данных, содержащихся в бланках на жительство для беженцев и других категорий иностранцев и лиц без гражданства, проживающих на территории Республики Беларусь; в рамках сотрудничества с ГКПВ — в содействии созданию системы иммиграционного контроля путем выделения средств для развертывания автоматизированных рабочих станций, в том числе контроля за видеоинформацией;

в) содействие в формировании эффективного механизма определения статуса беженца;

г) оказание финансовой и технической помощи общественным организациям по защите прав и удовлетворению потребностей беженцев (Белорусское общество Красного Краеста, Белорусское движение медицинских работников, осуществляющее руководство службами по консультированию беженцев, Фонд независимой социальной помощи, который помогает беженцам быстрее адаптироваться в белорусском гражданском обществе, Центр социальных инноваций, занимающийся трудоустройством беженцев)²⁵.

Разработка Комитетом ряда нормативных актов, касающихся процедуры регистрации ходатайств иностранцев о признании беженцем и получении статуса беженца, а также деятельности пунктов временного размещения беженцев и оказания финансовой помощи беженцам, правил и процедуры содействия занятости беженцев и членов их семей, создали условия для реализации Закона «О беженцах» в полном объеме.

В 1999 г. начался процесс совершенствования законодательства Республики Беларусь о беженцах и правовой базы в целом. Была принята новая редакция Закона «О беженцах», устранившая в соответствии с рекомендациями УВКБ ООН ряд пробелов. Кроме того, в 2000 г. на основе Закона 1999 г. были внесены изменения в старые и разработаны новые подзаконные акты, что позволило сделать вывод об успешном формировании правовой базы Республики Беларусь.

Несомненно, влияние Представительства сказалось на принятии Республикой Беларусь в 2001 г. Закона о присоединении к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г. Активизировалось сотрудничество и взаимодействие Представительства с государственными органами и общественными организациями по оказанию помощи беженцам и защите их прав. В 1999 г. Представительство подписало соглашение между УВКБ ООН и коллегией адвокатов Минска об оказании юридической помощи лицам, ищущим убежища, в апелляционной инстанции либо в первой судебной инстанции при отказе в регистрации ходатайства о получении убежища. Как показывает практика, такие лица активно пользуются услугами адвокатов. В том же году Представительство провело «круглый стол» с участием 34 представителей государственных органов и общественных организаций с целью разработки стратегии на 2000 г. в области обеспечения прав беженцев.

На третьем этапе деятельности Представительство оказывало содействие совершенствованию процедур, обеспечивающих гуманное управление миграционными процессами, приведению национального законодательства в соответствие с международными стандартами, закрепленными в Конвенции 1951 г., созданию благоприятных условий для адаптации беженцев в белорусском обществе.

В рамках указанных направлений Представительство в 2002 г. инициировало вопрос о необходимости внесения изменений в Закон «О беженцах» для приведения его в соответствие с положениями Конвенции 1951 г. После проведения «круглого стола», организованного Представительством и Комиссией по международным делам Палаты представителей Национального собрания и участия делегации белорусских парламентариев в мероприятиях в рамках Программы «Глобальные консультации по международной защите» в штаб-квартире УВКБ ООН в Женеве Парламент Республики Беларусь в 2003 г. принял Закон «О беженцах» в новой редакции, в которой были исключены статьи, вызвавшие наибольшую критику УВКБ ООН. Среди новых положений закона следует отметить введение и раскрытие понятия «третья безопасная страна», регламентацию процедуры предоставления статуса беженца несовершеннолетним, прибывшим без сопровождения, закрепление права на судебную защиту лиц, ищущих убежища.

В центре внимания Представительства находились также вопросы, связанные с созданием благоприятных условий для адаптации беженцев в белорусском обществе, особенно в плане обеспечения их жильем и работой. С этой целью УВКБ ООН в своих проектах предусматривало выделение средств на ремонт жилищного фонда в обмен на обязательство со стороны местных властей обеспечить прописку и расселение. Финансовая поддержка со стороны УВКБ ООН была оказана и общественным организациям, занимавшихся языковой подготовкой беженцев, что облегчало возможность их трудоустройства.

Начало 2004 г. можно назвать и началом очередного этапа деятельности УВКБ ООН в Республике Беларусь. Так, в 2004 г. вопросы миграции и беженцев были переданы в ведение созданного Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел, что вызвало необходимость внесения изменений в закон и соответствующие подзаконные акты (об этом будет подробнее изложено в гл. 6). Основное внимание Представительства акцетировалось на подготовке и реализации проекта Европейского союза и УВКБ ООН «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь». Разработка такого проекта объяснялась расширением состава Европейского союза, вступлением в него новых государств (Польша, Литва, Латвия), пограничных с Республикой Беларусь, что повысило ее привлекательность как страны транзита для всех категорий нелегальных мигрантов, включая и преследующих криминальные цели. В этих условиях повысилась необходимость создания эффективной системы управления миграционными потоками, которая могла бы как успешно бороться с незаконной миграцией, так и обеспечивать лицам, ищущим убежища, международную защиту. Такая система может быть создана только путем осуществления единой региональной политики в рамках сближения национально-правовой защиты беженцев Республики Беларусь с аналогичными системами в европейских странах и устранения противоречий между ними. В качестве целей указанного проекта определены следующие: обеспечение доступа лиц, нуждающихся в международной защите, к справедливой, эффективной и действенной процедуре определения статуса беженца; развитие административного потенциала, в частности за счет улучшения условий для приема беженцев и лиц, ищущих убежища; позитивное общественное мнение в отношении потребностей беженцев в защите и поиске долгосрочных решений для них, оценка воздействия как на непосредственные целевые группы так и на конечных получателей помощи²⁶.

Для реализации вышеизложенных целей в проекте предусмотрены меры правового, организационного и просветительского характера, в частности: совершенствование правовой базы, включающей внесение изменений и дополнений в действующий Закон «О беженцах» и подзаконные акты для устранения имеющихся в них пробелов; консультирование республиканских и местных органов в целях обеспечения признания центральной роли убежища в национальной системе управления миграцией; предоставление оборудования и создание базы данных о беженцах с целью координации действий МВД и ГКПВ в этой области; оказание помощи государству в создании компьютерной сети беженцев, которая позволит проводить сбор, обработку и обмен информацией о беженцах; создание пунктов временного размещения для лиц, ищущих убежища, и оказания помощи наиболее нуждающимся, уязвимым категориям; обучение специалистов МВД и ГКПВ по вопросам применения международных стандартов в области защиты беженцев путем организации обучающих семинаров с участием представителей Евросоюза для обмена информацией и опытом, учебных поездок в приграничные районы и т. д. Общая стоимость данного проекта 429 411 евро²⁷.

Кроме того, деятельность Представительства на территории Республики Беларусь в 2006 г. определяется годовой программой, которая в качестве основной задачи закрепляет обеспечение качества убежища в контексте смешанных миграционных потоков. В этом плане деятельность Представительства будет направлена на оказание содействия совершенствованию системы убежища в Республике Беларусь; оказание прямой правовой и социальной помощи лицам, ищущим убежища, и беженцам для того, чтобы удовлетворять нужды наиболее уязвимых групп людей; содействие решению их проблем на долговременной основе, в том числе путем адаптации в местных условиях; формирование общественного мнения относительно защиты и проявление толерантности к беженцам.

Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ

Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР) было создано резолюцией 302(IV) Генеральной Ассамблеи ООН 8 декабря 1949 г. как вспомогательный орган ООН²⁸. Проблема палестинских беженцев возникла в результате острых разногласий между Палестиной и Израилем, вызванных принятием в 1947 г. Генеральной Ассамблеей резолюции о создании на бывшей подмандатной территории Палестины двух государств — Палестины и Израиля. Провозглашение Израилем в 1948 г. самостоятельного государства вызвало военную акцию Палестины, недовольной решением территориальных вопросов, и послужило поводом для начала военного конфликта между арабами и Израилем, в ходе которого им был захвачен ряд районов, предназначенных для Палестины. Военные действия привели к массовому потоку беженцев. Около 750 тыс. палестинцев, согнанных со своих земель, стали беженцами²⁹. Военные конфликты между Израилем и арабами продолжались в 1956, 1967, 1972, 1982, 1987 гг., каждый раз сопровождаясь новым потоком беженцев. Острота палестинской проблемы не снизилась и к 2006 г. в силу неурегулированных разногласий между Израилем и Палестиной.

БАПОР призвано оказывать помощь палестинским беженцам в социальной, экономической и гуманитарной областях в сотрудничестве с правительствами государств, на территории которых имеются лагеря палестинских беженцев. Мандат БАПОР распространяется на лиц, обычным местожительством которых как минимум в течение двух лет была Палестина перед вспышкой конфликта 1948 г. и которые утратили в результате конфликта кров и средства к существованию. Основная функция БАПОР — оказание чрезвычайной помощи, а также помощи в сфере здравоохранения и образования беженцам и другим лицам, перемещенным в результате конфликта. Таким образом, на получение помощи со стороны БАПОР имеют право лица, подпадающие под вышеуказанное определение палестинского беженца, а также их потомки. В дальнейшем Генеральная Ассамблея (резолюция 2252 от 4 июля 1967 г.) уполномочила БАПОР оказывать помощь в чрезвычайном порядке и на временной основе и другим лицам в данном регионе, перемещенным в результате недавних боевых действий.

Специфика БАПОР состоит в том, что, создаваясь как строго целевая организация на временной основе, оно продолжает действовать по настоящее время в силу неурегулированности палестино-израильских разногласий, сопровождающихся военными конфликтами.

В настоящее время свыше 3,7 млн палестинцев, включающих четвертое поколение беженцев, находятся на учете БАПОР. Из них лишь треть проживает в созданных БАПОР 59 лагерях беженцев на территории Ливана, Иордании, Сирии, Сектора Газа и на западном берегу реки Иордан³⁰.

Возглавляет БАПОР Генеральный комиссар, отчитывающийся перед Генеральным секретарем ООН. В структуру БАПОР входит Консультативная комиссия, состоящая из 10 государств и формируемая на принципе равного географического представительства. В штат БАПОР входят 120 международных служащих и местный штат в количестве 22 000 палестинских беженцев³¹.

Как уже указывалось, основной задачей БАПОР является оказание помощи социально-гуманитарного характера, включающей предоставление медицинских услуг, образовательной, продовольственной и социальной помощи, помощи в сфере занятости, а также проведение специальных программ.

В отличие от других организаций системы ООН, предоставляющих свои услуги через местные структуры власти, БАПОР оказывает их непосредственно. Так, БАПОР участвует в строительстве 300 объектов с персоналом свыше 20 тыс. человек. Медицинскую помощь БАПОР оказывает в сотрудничестве со Всемирной организацией здравоохранения через сеть созданных им медицинских учреждений (более 100), в которые обращаются палестинские беженцы.

Услуги в области образования являются одним из важнейших направлений в деятельности БАПОР, осуществляемых совместно с ЮНЕСКО. Почти половина бюджета БАПОР и более 60 % сотрудников занято в сфере образования. В начальных и средних школах, созданных на средства БАПОР, на бесплатной основе обучаются дети беженцев. До 2000 г. выделялись также стипендии для получения высшего образования.

БАПОР оказывает продовольственную и денежную помощь семьям палестинских беженцев, не способным прокормить себя самостоятельно. Такая помощь была оказана более чем 200 000 беженцев.

БАПОР также уделяет большое внимание реализации Программы по трудоустройству и получению доходов, целью которой является создание рабочих мест для беженцев и предоставление кредитов и ссуд лицам, открывающим малые предприятия. Начиная с 1991 г. в рамках этой программы было предоставлено кредитов на общую сумму в 48 млн дол. США.

Среди специальных программ БАПОР следует выделить Программу по установлению мира, начавшую осуществляться с 1993 г. после подписания израильско-палестинской Декларации принципов и направленную на достижение мира на уровне беженцев путем создания рабочих мест и улучшения социально-экономических условий. В рамках Программы осуществляются сотни проектов, предусматривающих строительство и социальное развитие, предоставление кредитов, школьное обучение, создание женских и молодежных центров, оздоровление окружающей среды. Нужно подчеркнуть, что все программы и проекты БАПОР осуществляются за счет добровольных пожертвований и взносов, в том числе от международных правительственных и неправительственных организаций³².

Вместе с тем, при всей важности деятельности БАПОР его роль в решении проблем палестинских беженцев нельзя признать достаточно эффективной. Это обусловлено не только неурегулированностью израильско-палестинского конфликта, но и неопределенностью статуса БАПОР. Агентство является временным органом с узкоцелевой направленностью, палестинские беженцы изъяты из-под мандата УВКБ ООН и, следовательно, на них не распространяются положения Конвенции 1951 г. Отсюда — острота проблем палестинских беженцев, связанных с непредоставлением гражданства и убежища в большинстве государств, на территории которых они находятся, нераспространение принципа невысылки.

Поэтому актуальным является решение вопроса, касающегося изменения статуса БАПОР, наделения его функцией не только оказания помощи, но и международной защиты, правовой охраны статуса беженца, подобной той, которой обладает УВКБ ООН.

5.3. Международные контрольные органы по защите прав человека

Как уже указывалось, в механизм международной защиты прав беженцев входят и международные органы по защите прав человека. Это обусловлено тем, что основные фундаментальные права человека, закрепленные в международных соглашениях, присущи всем людям, включая беженцев. Кроме того, международные органы по защите прав человека обладают контрольной функцией, не свойственной международным органам по правам беженцев, являясь, таким образом, дополнительным инструментом обеспечения прав беженцев.

Все международные органы по защите прав человека подразделяются на внедоговорные, учрежденные в рамках ООН, и конвенционные, действующие на базе универсальных и региональных международных соглашений.

Внедоговорные международные органы по защите прав человека

К внедоговорным органам по защите прав человека относятся Комиссия по правам человека (с 2006 г. — Совет по правам человека), Подкомиссия по содействию защите прав человека и Верховный комиссар по правам человека.

Комиссия по правам человека

Комиссия по правам человека была учреждена ЭКОСОС в 1946 г. и является его вспомогательным органом. Она избирается в составе 53 представителей от государств сроком на три года и формируется по принципу справедливого географического представительства. Комиссия по правам человека относится к числу основных специальных органов, занимающихся проблемами прав человека. С этой целью Комиссия разрабатывает проекты Конвенций и Деклараций по правам человека, исследует ситуации, связанные с грубыми нарушениями прав человека (произвольные казни, принудительное исчезновение людей, политика апартеида и расовой дискриминации), учреждая для этого специальные рабочие группы и назначая специальных докладчиков по изучению ситуации в отдельных странах (например, в Афганистане, Иране, Ираке, Кубе)³³. Докладчики имеют право въезжать в страну нарушения прав человека, проводить расследования, давать заключения, рассматриваемые на сессиях Комиссии по правам человека. Хотя в повестки дня сессий Комиссии не включались вопросы, непосредственно связанные с нарушением прав беженцев, они рассматриваются в контексте вопроса, включенного в проблематику по пункту «Права человека, массовые бегства из стран и перемещенные лица»³⁴.

В настоящее время Комиссия активно использует тематические механизмы. Данные механизмы с использованием рабочих групп и специальных докладчиков учреждаются по таким проблемам, как насилие в отношении женщин; лица, перемещенные внутри страны; казни без надлежащего судебного разбирательства; современные формы расизма; ксенофобия и связанная с этим нетерпимость. В рамках исследования указанных проблем могут затрагиваться и права беженцев. Специфика таких механизмов заключается в том, они могут использоваться в отношении государства, независимо от его участия в соответствующей международной конвенции по правам человека. Результатом тематических механизмов является не только сбор информации о грубых нарушениях прав человека в конкретных странах и регионах, но и возможность прибегнуть к процедуре срочных сообщений. Лица, которые подвергаются риску нарушения их фундаментальных прав, могут обратиться к специальному докладчику или в рабочую группу, действующую в рамках механизма, с целью их вмешательства в ситуацию на правительственном уровне. С 1970 г. на основе резолюции ЭКОСОС 1503 Комиссия получила право рассматривать индивидуальные сообщения о нарушениях прав человека. Причем данная процедура применяется лишь в случаях систематических, достоверно подтвержденных, грубых нарушений прав человека. В рамках процедуры 1503 Комиссия поручала Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (ныне — Подкомиссия по содействию и защите прав человека) рассматривать индивидуальные сообщения вместе с ответами заинтересованных правительств для решения вопроса о том, ситуация с правами человека в какой стране должна быть вынесена на рассмотрение на сессии Комиссии, определяющей, требует ли ситуация в стране изучения Комиссией либо дальнейшего расследования с помощью экспертной группы, учреждаемой Комиссией и посылаемой на территорию государства с его согласия³⁵. Обсуждение ситуации с правами человека в конкретном государстве является сильным моральным давлением на него, так как у мирового сообщества формируется мнение о неблагоприятной ситуации с правами человека в данном государстве.

Следует отметить, что на 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, проходившей в 2005 г., была принята резолюция о преобразовании Комиссии по правам человека в Совет по правам человека, порядок формирования и функции которого будут определены на сессии Комиссии в апреле 2006 г.

Подкомиссия по содействию и защите прав человека

До 1999 г. Подкомиссия по содействию и защите прав человека (далее — Подкомиссия) называлась Подкомиссией по предотвращению дискриминации и защите меньшинств.

Подкомиссия является вспомогательным органом Комиссии по правам человека, избирается ею в составе 26 экспертов, сроком на четыре года. Эксперты Подкомиссии, в отличие от членов Комиссии по правам человека, являющихся представителями государств, выступают в своем личном качестве и поэтому могут давать более объективную оценку. Подкомиссия участвует в тематическом механизме, формируя и определяя мандат рабочих групп и специальных докладчиков по отдельным странам. Кроме того, она активно задействована в процедуре 1503, рассматривая по поручению Комиссии индивидуальные жалобы на грубые нарушения прав человека в отдельных странах и ответы на них правительств этих стран, определяет достоверность изложенных фактов и делает заключения о необходимости обсуждения данной страны на сессии Комиссии по правам человека.

Хотя объектом рассмотрения Подкомиссии не было нарушение прав беженцев, она затрагивала данную проблему в своих резолюциях. Так, в резолюции 1995/13 Подкомиссия, ссылаясь на Венскую декларацию и программу действий 1993 г., провозгласившие, что каждый человек, без каких бы то ни было различий, имеет право искать и получать в других странах убежище от преследования, призвала все государства — участники Конвенции о статусе беженцев гарантировать и обеспечить осуществление права искать и получать в других странах убежище от преследования.

Верховный комиссар по правам человека

Пост Верховного комиссара по правам человека учрежден резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. Он назначается Генеральным секретарем ООН на четыре года и имеет статус заместителя Генерального секретаря ООН. Согласно мандату Верховного комиссара, он несет ответственность за деятельность ООН в области прав человека и осуществляет общее руководство деятельностью Центра по правам человека (преобразован в Управление Верховного комиссара по правам человека). Таким образом, Верховный комиссар координирует деятельность всех международных органов ООН по правам человека, включая УВКБ ООН, и может принимать необходимые меры в целях повышения их активности. Кроме того, согласно резолюции ГА ООН 48/14, он призван поощрять и защищать эффективное осуществление всеми людьми всего комплекса прав, расширять и поощрять международное сотрудничество в этих целях, поддерживать диалог с правительствами всех стран по вопросам обеспечения соблюдения прав человека, оказывать им через Управление и другие международные учреждения консультативные услуги, техническую и финансовую помощь³⁶.

Управление Верховного комиссара по правам человека состоит из квалифицированных экспертов, представляющих различные регионы земного шара, которые в необходимых случаях могут участвовать в проведении расследований, касающихся нарушений прав человека³⁷.

Особенно важна роль Верховного комиссара в чрезвычайных ситуациях, когда необходимы не только поиск общего согласия среди государств, но и быстрые решительные действия, направленные на ликвидацию грубых нарушений прав человека.

Конвенционные международные контрольные органы

Спецификой конвенционных контрольных органов является то, что порядок их формирования и компетенция закреплены в конвенциях по правам человека. Кроме того, все они наделены контрольными полномочиями за соблюдением государствами-участниками положений конвенции. Хотя создание контролирующего органа за соблюдением конвенций по правам человека является обязательным элементом их деятельности, формы и статус международных контрольных органов универсальных и региональных конвенций могут различаться.

Если универсальные конвенции предусматривают в качестве контрольного органа комитет, наделенный правом требовать от государства предоставления докладов, касающихся соответствия национального законодательства положениям конвенции, ратифицированной ими, а ряд из них (Комитет по правам человека, Комитет против пыток) имеют право рассматривать индивидуальные жалобы граждан государства на государство, то Европейская и Американская конвенции предусматривают создание судов по правам человека с правом рассмотрения индивидуальных и коллективных жалоб на государства — участники этих конвенций. Причем их решения обязательны для государств.

Рассмотрим статус и функции комитетов, функционирующих на базе универсальных международных конвенций по правам человека в силу их широкой территориальной сферы действия. Тем более, что все государства, предоставляющие убежище, являются участниками основных универсальных конвенций по правам человека.

Комитет по правам человека

Наиболее известным международным контрольным органом является Комитет по правам человека, предусмотренный Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. и Факультативным протоколом к нему и призванный осуществлять контроль за соблюдением государствами-участниками положений Пакта³⁸. К 2005 г. 155 государств ратифицировали Пакт и 106, включая Республику Беларусь, — первый факультативный протокол. Хотя в Пакте отсутствуют статьи, непосредственно упоминающие беженцев, важность и универсальность прав, закрепленных в нем, делают его применимым и к беженцам. Комитет по правам человека избирается в составе 18 экспертов на конференции государств-участников сроком на четыре года. Комитет может требовать от государств-участников периодического предоставления докладов о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых Пактом, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав (ст. 40 Пакта). После изучения этих докладов и заслушивания ответов представителя государства Комитет на своем заседании дает общую оценку и высказывает свои замечания и рекомендации относительно соответствия законодательства государства положениям Пакта. Замечания могут касаться и законодательства государства по вопросам беженцев.

Так, Комитет по правам человека сделал следующие замечания: «Комитет обеспокоен тем, что в отношении высылаемых иностранцев применяют более низкие стандарты рассмотрения, чем в отношении других иностранцев, и, в частности, тем, что те, кто не подлежит депортации или высылке, могут быть заключены под стражу на неопределенный срок. Озабоченность Комитета вызывает такое положение ряда беженцев и лиц, ищущих убежища»³⁹.

Факультативный протокол наделил Комитет правом рассматривать индивидуальные жалобы, от лиц, находящихся под юрисдикцией государства — участника Пакта, что они являются жертвами нарушений положений, содержащихся в Пакте (ст. 1). Для того чтобы лицо могло обратиться с жалобой в Комитет на государство, оно должно также ратифицировать Протокол. Среди других требований к жалобе следует выделить следующие: жалоба не должна быть анонимной, лицо должно пройти через все судебные инстанции в своей стране, эта жалоба не должна рассматриваться в связи с другой процедурой международного регулирования (ст.ст. 34, 35) Протокола.

Получив жалобу и признав ее приемлемой, Комитет посылает ее государству для ответа. После рассмотрения жалобы с учетом ответа государства Комитет высказывает свои соображения по поводу наличия или отсутствия факта нарушения. Соображения Комитета носят рекомендательный характер для государства, но обычно им выполняются.

Кроме того, Комитет имеет право просить государства в период рассмотрения жалобы принять временные меры по процедуре защиты (например, не осуществлять депортации) до окончания расследования фактов по существу. За время своей деятельности с 1976 по 2003 г. Комитет рассмотрел свыше 1200 жалоб в отношении 74 государств.

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам был учрежден в 1985 г. на основе резолюции ЭКОСОС как контрольный орган за соблюдением государствами — участниками Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.⁴⁰ Порядок его формирования и количественный состав аналогичны Комитету по правам человека. Но в отличие от последнего Комитет по экономическим, социальным и культурным правам может только требовать от государств — участников Пакта периодического предоставления докладов о наличии законодательства, обеспечивающего положения Пакта. Однако в отличие от Международного пакта о гражданских и политических правах государство обязано принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление прав, предусмотренных в Пакте (ст. 2 (1)). Комитет имеет право высказать свои замечания государству по содержанию доклада. Эти замечания могут касаться и соблюдения государством прав беженцев. Так, в замечании общего порядка № 7 (1997 г.) «Право на достаточное жилище: принудительное выселение» Комитет указал, что практика принудительного выселения, применяемая в связи с принудительным перемещением населения, в условиях вооруженного конфликта, а также передвижения беженцев нарушает право на надлежащее жилище и право не подвергаться принудительному выселению. Поэтому, «даже в ситуациях, когда, возможно, требуется ввести определенные ограничения на осуществление такого права, необходимо в полной мере соблюдать статью 4 Пакта таким образом, чтобы ограничения определялись законом настолько, насколько это совместимо с природой социальных, экономических и культурных прав и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе»⁴¹.

Комитет против пыток

Комитет против пыток предусмотрен Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. как контрольный орган за соблюдением положений Конвенции⁴². К 2006 г. 136 государств являются участниками Конвенции, включая Республику Беларусь. Согласно Конвенции Комитет избирается государствами — участниками Конвенции из представленных ими кандидатур в составе 10 экспертов, сроком на четыре года с учетом принципа справедливого географического представительства (ст. 17).

Комитет имеет право требовать периодического предоставления докладов государствами-участниками о принятых ими мерах по осуществлению международных обязательств согласно Конвенции (ст. 19 (1)). Процедура обсуждения доклада, его оценка и подготовка замечаний аналогична процедуре Комитета по правам человека. Вместе с тем, Комитет наделен дополнительной функцией: в случае получения достоверной информации о систематическом применении пыток на территории государства обращаться к этому государству с предложением сотрудничать в отношении расследования таких фактов (ст. 20). В случае согласия государства Комитет создает из своих членов комиссию в составе одного или нескольких человек и направляет на территорию этого государства. Комитет рассматривает заключения Комиссии и направляет свои замечания и предложения государству.

Комитет против пыток, аналогично Комитету по правам человека, наделен правом рассматривать индивидуальные жалобы от лиц, находящихся под юрисдикцией государства, о том, что они являются жертвами нарушения положений Конвенции. Однако Комитет может рассматривать также жалобы на государство, если оно при ратификации Конвенции подпишет Декларацию о признании юрисдикции Комитета по статье 22. Декларацию подписали 60 государств. Все другие требования для признания жалобы приемлемой идентичны требованиям, предъявляемым к жалобам в Комитет по правам человека.

Аналогична и процедура рассмотрения жалобы Комитетом, который «представляет свое мнение государству-участнику и… МИДу относительно факта нарушения, изложенного в жалобе, и рекомендует государству устранить нарушение» (ст. 22 (7)).

Следует отметить, что Конвенция против пыток в отличие от других приведенных конвенций содержит положения, касающиеся непосредственно беженцев. В частности, статья 3 Конвенции дает трактовку принципа невысылки применительно к пыткам. В статье подчеркивается в императивной форме, что «ни одно государство-участник не должно высылать, возвращать (refouler) или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток». Исключений из этого правила не существует, в отличие, к примеру, от обязательства по невысылке в соответствии с Конвенцией 1951 г. (см. ст.ст. 32, 33). Кроме того, как было показано в главе 4, применение пыток властями государства происхождения по отношению к лицу, ищущему убежища, либо угроза их применения является основанием для предоставления принимающей страной такому лицу статуса дополнительной защиты.

Комитет против пыток при рассмотрении индивидуальных жалоб на нарушения государствами статьи 3 Конвенции дает толкование этой статьи. Так, в своем заключении № 201/2002 (г-н М.М.К. против Швеции) Комитет указал, что принадлежность к оппозиционной партии не является фактом, обосновывающим опасность угрозы преследования или пыток со стороны властей государства, а применение пыток во время задержания не является нарушением статьи 3, при отсутствии доказательств, что заявитель лично будет подвергаться пыткам. В заключении № 226/2003 (г-жа Т. А. против Швеции) Комитет подчеркнул, что пытки, которым подвергалась заявительница в стране происхождения за свою политическую деятельность, медицински засвидетельствованы и являются обоснованным подтверждением того, что в случае ее высылки в эту страну она снова будет подвергнута пыткам. Таким образом, как Конвенция, так и юрисдикционные полномочия Комитета против пыток являются еще одной гарантией защиты прав беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов⁴³.

Комитет по ликвидации расовой дискриминации

Комитет по ликвидации расовой дискриминации (далее — Комитет) учрежден Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.⁴⁴

Комитет являлся первой моделью международного контрольного органа ООН за соблюдением соглашений в области прав человека и служил образцом при разработке процедуры формирования и компетенции международных контрольных органов в последующих конвенциях по правам человека.

Комитет состоит из 18 экспертов, избираемых из кандидатур, представленных государствами — участниками Конвенции, с учетом принципа справедливого географического представительства, сроком на четыре года (ст. 8).

Комитет имеет право требовать от государств-участников представления докладов (через каждые два года) «о принятых законодательных, судебных и административных мерах, с помощью которых проводятся в жизнь положения Конвенции» и делать общие предложения и рекомендации государству-участнику на основе изучения этих докладов (ст. 9). Кроме того, Комитет наделен компетенцией рассматривать жалобы отдельных лиц или группы лиц, которые заявляют, что они стали жертвами нарушения положений Конвенции. Однако для того, чтобы Комитет мог рассматривать такую жалобу, необходимо, чтобы государство в любое время сделало заявление, что оно признает такую юрисдикцию Комитета (ст. 14). К 2006 г. 170 государств, включая Республику Беларусь, ратифицировали Конвенцию и 45 сделали заявления о признании юрисдикционных полномочий Комитета. Конвенция предусматривает достаточно сложную процедуру, предшествующую процедуре рассмотрения жалобы Комитетом. Государство может учредить или указать в своей национальной правовой системе орган, который будет компетентен рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы, если такие лица исчерпали все средства судебной защиты. Если лицо или группа лиц не удовлетворены рассмотрением жалобы таким органом, последняя направляется ими в течение шести месяцев после вынесения решения органом в Комитет (ст. 14 (2) и (5)). Комитет, получивший жалобу, запрашивает объяснения от государства и затем с учетом ответа направляет свои рекомендации и предложения государству и жалобщику.

Хотя в Конвенции не содержится положений, прямо касающихся беженцев, но, учитывая широкую трактовку понятия дискриминации и закрепление обязанности государств не совершать в отношении лиц, групп лиц каких-нибудь актов или действий, связанных с расовой дискриминацией, ее положения относятся и к беженцам.

Наиболее часто Комитет в своих замечаниях по докладам государства выражает обеспокоенность по поводу обращения, которому подвергаются беженцы и лица, ищущие убежища⁴⁵.

Комитет по правам ребенка

Комитет по правам ребенка предусмотрен Конвенцией о правах ребенка 1989 г., получившей наибольшее признание у государств (192 государства ратифицировало Конвенцию)⁴⁶.

Комитет избирается государствами-участниками из кандидатур, представленных ими, сроком на четыре года с учетом принципа справедливого географического представительства (ст. 43). Комитет наделен правом требовать у государств-участников представления докладов через каждые пять лет; запрашивать соответствующую информацию у Детского фонда ООН, специализированных учреждений ООН и других компетентных органов, а также направлять доклад государства указанным органам, если в нем содержится просьба о технической консультации и помощи (ст. 45). После изучения доклада Комитет сообщает свои рекомендации и предложения государству.

Важность Конвенции о правах ребенка для несовершеннолетних беженцев состоит в том, что в ней содержатся положения, непосредственно касающиеся их статуса. Так, статья 22 обязывает государства «принимать необходимые меры с тем, чтобы обеспечить ребенку, желающему получить статус беженца или считающемуся беженцем в соответствии с применимым международным или внутренним правом и процедурами, как сопровождаемому, так и несопровождаемому его родителями или любым другим лицом, надлежащую защиту и гуманитарную помощь в пользовании… правами», предусмотренными Конвенцией.

Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин

Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (далее — Комитет) предусмотрен Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.⁴⁷ как контрольный орган за соблюдением государством закрепленных в ней обязательств. Комитет избирается в составе 23 экспертов государствами — участниками Конвенции из кандидатур, представленных ими, сроком на четыре года с учетом справедливого географического представительства (ст. 17). Подобно другим Комитетам он вправе требовать у государств-участников представления через четыре года докладов о законодательных и административных мерах государства по реализации положений Конвенции (ст. 18) и высказывать свои замечания и предложения государству после изучения докладов. Комитет может обращаться к различным правозащитным организациям для получения дополнительной информации о положении женщин в государстве. Комитет использует такую практику и для получения информации о положении женщин-беженок.

В 1999 г. был принят Дополнительный протокол к Конвенции, предоставивший Комитету право рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы от жертв нарушения государством положений Конвенции (ст. 12). Кроме того, Комитет, в отличие от вышеупомянутых Комитетов, имеет право расследования грубых и систематических нарушений статей Конвенции (ст. 8). Однако он может рассматривать жалобы только в случае ратификации государством Дополнительного протокола. К 2006 г. 180 государств ратифицировали Конвенцию и 60 — Дополнительный протокол, включая Республику Беларусь.

Уникальность данного Комитета состоит в том, что это — первый международный орган, наделенный широкой компетенцией по защите прав женщин.

Таким образом, деятельность комитетов, являющихся международными контрольными органами за соблюдением международных Конвенций по правам человека, следует рассматривать как важную дополнительную гарантию реализации государствами прав беженцев.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте понятие механизма международной защиты прав беженцев, раскройте его структуру и функции.
2. Каковы порядок назначения Верховного комиссара ООН по правам беженцев и его компетенция?
3. Охарактеризуйте основные направления деятельности УВКБ ООН и его структуру.
4. Определите правовую основу и функции представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь.
5. В чем специфика деятельности БАПОР?
6. Раскройте общее и особенное в деятельности международных контрольных органов по защите прав человека и их роль в обеспечении государствами прав беженцев.

¹ Тодорович, И. Эволюция политики УВКБ ООН в контексте смешанных миграционных потоков // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 4. С. 28—32.
² Павлова, Л. В. Внеуставная деятельность УВКБ ООН: содействие защите перемещенных лиц // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. 2000. № 5. С. 26—31.
³ Гудвин-Гилл, Г. С. Указ. соч. С. 313.
⁴ Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 114—115.
⁵ Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Док. ООН А/60/12. Нью-Йорк: ООН, 2005. С. 9.
⁶ Там же.
⁷ Там же. С. 10—11.
⁸ Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 117.
⁹ Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Док. ООН А/60/12. Нью-Йорк: ООН, 2005. С. 10—11.
¹⁰ Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 86.
¹¹ Там же. С. 95—98.
¹² Тодорович, И., Моргун, Ю., Селиванов, А. Решение проблемы беженцев в начале XXI в. // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 1. С. 30.
¹³ Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 124.
¹⁴ Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Док. ООН А/60/12. С. 10—15.
¹⁵ Тодорович, И., Моргун, Ю., Селиванов, А. // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 1. С. 31.
¹⁶ Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Док. ООН А/60/12. С. 34.
¹⁷ См.: Программа защиты: Док. ООН EC/52/SC/CPR.9/Ред.1.
¹⁸ Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Док. ООН А/60/12. С. 29.
¹⁹ Беженцы в цифрах. Женева: УВКБ ООН, 2004. С. 18.
²⁰ UNHCR Official web-site <http://www.unhcr.org>. Date of reading 31.03.2006.
²¹ Партнерство: справочник по вопросам осуществления программ для партнеров УВКБ ООН. Женева: УВКБ ООН, 2003. С. 26; UNHCR Official web-site. <http://www.unhcr.org>. Date of reading 31.03.2006.
²² Партнерство: справочник по вопросам осуществления программ для партнеров УВКБ ООН. С. 24—27.
²³ Беженцы в Беларуси // Бюл. ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 1993. № 2. С. 2.
²⁴ Селиванов, А. В. Сотрудничество Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и белорусских органов государственной власти // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 3. С. 28—35.
²⁵ Селиванов, А. В. // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 3. С. 28—35.
²⁶ Проект ЕС ТАСИС — УВКБ ООН «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь» // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 3. С. 72—75.
²⁷ Там же. С. 75.
²⁸ Иванов, Д. В. Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцами организации работ (БАПОР): история создания, международно-правовые аспекты деятельности и перспективы // Москов. журн. междунар. права. 2002. № 1. С. 42—43.
²⁹ Организация Объединенных Наций. Основные факты. М.: Весь мир, 2000. С. 48.
³⁰ Там же. С. 48.
³¹ Там же.
³² Иванов, Д. В. // Москов. журн. международного права. 2002. № 1. С. 42—43.
³³ Павлова, Л. В. Право прав человека. Минск, 2005. С. 127—128.
³⁴ Там же. С. 131.
³⁵ Там же. С. 129.
³⁶ Там же. С. 134.
³⁷ Там же. С. 135—137.
³⁸ Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. В. В. Щербов. С. 15—29.
³⁹ Подборка замечаний общего порядка и общих рекомендаций, принятых договорными органами по правам человека: Док. ООН HRI/GEN/Rev.7. 2004, 2 мая. С. 208.
⁴⁰ Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. В. В. Щербов. С. 5—13.
⁴¹ Подборка замечаний общего порядка и общих рекомендаций, принятых договорными органами по правам человека: Док. ООН HRI/GEN/Rev.7. 2004, 2 мая. С. 64—65.
⁴² Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. В. В. Щербов. С. 216—226.
⁴³ Новости в миграционной политике // Служба документации ECRE. 2005. № 15.
⁴⁴ Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. В. В. Щербов. С. 69—78.
⁴⁵ Подборка замечаний общего порядка и общих рекомендаций, принятых договорными органами по правам человека: Док. ООН HRI/GEN/Rev.7. 2004, 2 мая. С. 320.
⁴⁶ Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. В. В. Щербов. С. 137—152.
⁴⁷ Там же. С. 122—131.

Источник

Предложите, как улучшить StudyLib

(Для жалоб на нарушения авторских прав, используйте

другую форму
)

Ваш е-мэйл

Заполните, если хотите получить ответ

Оцените наш проект

Источник

Документы ООН о беженцах:

1. Конвенция о международном статусе беженцев

Источник: http://evolutio.info/content view/537/100/

2. Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев

Источник: http://evolutio.info/content/view/130/38/

3. Конвенция о статусе беженцев

Источник: http://evolutio.info/content/view/128/38/

4. Протокол, касающийся статуса беженцев

Протокол был принят к сведению с одобрением Экономическим и Социальным Советом в резолюции 1186 (XLI) от 18 ноября 1966 года и принят к сведению Генеральной Ассамблеей в резолюции 2198 (XXI) от 16 декабря 1966 года. В той же резолюции Генеральная Ассамблея поручила Генеральному секретарю препроводить текст Протокола государствам, упомянутым в его статье V, с целью способствовать их присоединению к Протоколу

Источник: http://evolutio.info/content/view/129/38/

5. Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев Документ A/RES/63/148

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/UN_Documents/GA_resolutions/63session/a_res_63_148.pdf

6. Защита мигрантов Документ A/RES/63/184

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/UN_Documents/GA_resolutions/63session/a_res_63_184.pdf

7. Защита мигрантов Документ A/RES/64/166

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/UN_Documents/GA_resolutions/64session/a_res_64_166.pdf

8. Доклад Верховного комиссара ООН по делам беженцев 2011 г. Документ A/66/12

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/UN_Documents/HCR_reports/a_66_12.pdf

9. Материалы по десятикомпонентному плану действий УВКБ ООН

9.1 Защита беженцев и смешанная миграция: десятикомпонентный план действий

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/10PP/10pp_rus.pdf

9.2 Десятикомпонентный план действий по защите беженцев и смешанной миграции для стран, расположенных вдоль Восточной и Юго-Восточной границ государств — членов Европейского союза, 29 июня 2007 г.

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/10PP/10pointplanee_final_rus.pdf

9.3 Десятикомпонентный план в действии: предварительное издание

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/10PP/10pp_in_action_russian.pdf

10. База документов о беженцах

10.1. Определение статуса беженца

Правовые документы, касающиеся ОСБ

Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г., касающиеся статуса беженцев.

Устав Управления верховного комиссара организации объединенных наций по делам беженцев, 14 декабря 1950 г.

Конвенция 1969 года по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке, 10 сентября 1969 г.

Картахенская Декларация о беженцах, 22 ноябрь 1984 г.

Директива Совета Европейского союза 2004/83/EC от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной форме международной защиты, и содержании предоставляемой защиты, Официальный журнал Европейского союза, L 304/12, 30 сентябрь 2004 г.

Руководство и методические рекомендации УВКБ ООН по процедурам и критериям ОСБ

Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев (согласно Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года, касающихся статуса беженца), HCR/1P/4/Eng/Rev.2, январь 1992 г.

Руководство по международной защите №1: Преследования, связанные с полом, в контексте статьи 1 (пункт А, подпункт 2) Конвенции 1951 года и/или Протокола к ней 1967 года, касающихся статуса беженцев, HCR/GIP/02/01, 7 мая 2002 г.

Руководство по международной защите №2: Принадлежность к определенной социальной группе» в контексте статьи 1 (пункт А, подпункт 2) Конвенции 1951 года и/или Протокола к ней 1967 года, касающихся статуса беженцев, HCR/GIP/02/02, 7 мая 2002 г.

Руководство по международной защите №3: Прекращение статуса беженца согласно статьи 1С(5) и (6) Конвенции о статусе буженцев 1951 года («Положения о прекращении»), HCR/GIP/03/03, 10 февраля 2003 г.

Руководство по международной защите №4: «Альтернатива бегства/перемещения внутри страны» в контексте статьи 1А(2) Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года, касающихся статуса беженцев, HCR/GIP/03/04, 23 июля 2003 г.

Руководство по международной защите №5: Применение положений об исключении: пункт F статьи 1 Конвенции 1951 года о статусе беженцев, HCR/GIP/03/05, 4 сентября 2003 г.

Руководство по международной защите №6: Заявления на предоставление статуса беженца по религиозным мотивам в соответствии со Статьей 1А (2) Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., относящегося к cтатусу беженцев, HCR/GIP/04/06, 28 апреля 2004 г.

Руководство по международной защите №7: Применение статьи 1A(2) Конвенции 1951 г. и (или) Протокола 1967 г., касающихся статуса беженцев, к жертвам торговли людьми и лицам, которые подвергаются риску стать жертвами такой торговли, HCR/GIP/06/07, 7 апреля 2006 г.

Руководство по международной защите № 8: Обращения детей за предоставлением убежища согласно статьям 1(A)2 и 1(F) Конвенции 1951 года и/или Протоколу 1967 года, касающихся статуса беженца, HCR/GIP/09/08, 22 декабря 2009 г.

Руководство по международной защите №9: Ходатайства о предоставлении статуса беженца в связи с сексуальной ориентацией и (или) гендерной идентичностью в контексте п. 2 разд. А ст. 1 Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и (или) Протокола к ней 1967 г., HCR/GIP/12/01, 23 октября 2012 г.

Директивные документы УВКБ ООН, касающиеся ОСБ

Руководящая записка по экстрадиции и международной защите беженцев, апрель 2008 г.

Позиция УВКБ ООН (Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев) в отношении заявлений на предоставление статуса беженца в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года, основанных на опасении преследований из-за принадлежности лица семье или клану, вовлеченных в кровную месть, 17 марта 2006 г.

Комментарий по вопросу о лишении статуса беженца, 22 ноября 2004 г.

Процедурные стандарты определения статуса беженцев в рамках мандата УВКБ ООН, 20 ноября 2003 г.

Справочная записка о применении положений об исключении: Пункт F статьи 1 Конвенции о статусе беженцев, 4 сентября 2003 г.

Процессы предоставления убежища (объективные и действенные процедуры предоставления убежища), 31 мая 2001 г.

Международная защита беженцев: Толкование статьи 1 Конвенции 1951 года о статусе беженцев, 1 апреля 2001 г.

Положения о прекращении статуса беженца: Руководство по их применению, 26 апреля 1999 г.

Пояснительная записка о бремени и стандарте доказательства в заявлениях о предоставлении статуса беженца, 16 декабря 1998 г.

Агенты преследований: Позиция УВКБ ООН, 14 марта 1995 г.

Заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН

№ 94 (LIII) — 2002 год: По вопросу о гражданском и гуманитарном характере убежища, 8 октября 2002 г.

№ 30 (XXXIV) — 1983 год: Проблема явно не обоснованных или носящих характер злоупотребления ходатайств о предоставлении статуса беженца или убежища, 20 октября 1983 г.

№ 12 (XXIX) — 1978 год: Экстерриториальное действие определения статуса беженца, 17 октября 1978 г.

№ 8 (XXVIII) — 1977 год: Определение статуса беженца, 12 октября 1977 г.

Источник: http://refworld.org.ru/rsd.html

10.2 Защита беженцев и международная миграция

Правовые документы, касающиеся защиты беженцев и международной миграции

Всеобщая декларация прав человека, принята Генеральной Ассамблеей ООН в Париже 10 декабря 1948 г.
Международная конвенция о ликвидации всех форм рассовой дискриминации, принята резолюцией 2106 (XX) Генеральной Ассамблеи от 21 декабря 1965 г., вступила в силу 4 января 1969 г.

Международный пакт о гражданских и политических правах, принят резолюцией 2200A (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г., вступил в силу 23 марта 1976 г.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принят резолюцией 2200A (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г., вступил в силу 3 января 1976 г.

Конвенция о правах ребенка, принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 г., вступила в силу 2 сентября 1990 г.

Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, 15 ноября 2000 г.

Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, 15 ноября 2000 г.

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, A/RES/45/158, принята резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи от 18 декабря 1990 г., вступила в силу 1 июля 2003 г.

Конвенция о достойном труде домашних работников, PRNo.15A, принята на Генеральной конференции Международной организации труда 16 июня 2011 г., вступила в силу 5 сентября 2013 г.

Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принята резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи от 13 декабря 1985 г.

Избранные судебные решения

Дело «Хирси Джамаа и другие против Италии», Европейский суд по правам человека, № 27765/09, 23 февраля 2012 г.

Дело «M.С.С. против Бельгии и Греции», Европейский суд по правам человека, № AC-411/10 и № C-493/10, 21 декабря 2011 г.

Защита беженцев и международная миграция — десятикомпонентный план в действии

Защита беженцев и смешанная миграция: Десятикомпонентный план в действии, УВКБ ООН, февраль 2011 г.

Защита беженцев и смешанная миграция: десятикомпонентный план в действии, УВКБ ООН, январь 2007 г. Источник: http://refworld.org.ru/migration.html

11. Документы в области защиты беженцев УВКБ ООН

Заключения исполнительного комитета

Исполком 12 экстерриториальное действие определения статуса беженца

Исполком 15 беженцы, не имеющие страны убежища

Исполком 17 проблемы выдачи, влияющие на положение беженцев

Исполком 18 добровольная репатриация

Исполком 22 защита лиц, ищущих убежища в ситуациях их массового притока

Исполком 24 воссоединение семей

Исполком 30 злоупотребление ходатайствами о предоставлении убежища

Исполком 39 женщины беженки и международная защита

Исполком 40 добровольная репатриация

Исполком 44 задержание беженцев и лиц ищущих убежище

Исполком 47 дети-беженцы

Исполком 58 проблема беженцев выезжающих в неорганизованном порядке

Исполком 59 дети-беженцы

Исполком 64 женщины-беженки и международная защита

Исполком 65 общее заключение по вопросу международной защиты

Исполком 67 переселение как инструмент защиты

Исполком 69 прекращение действия статуса

Исполком 70 высылка

Исполком 71 общее заключение по международной защите

Исполком 72 личная безопасность беженцев

Исполком 73 защита беженцев и сексуальное насилие

Исполком 74 общее заключение по международной защите

Исполком 75 лица перемещенные внутри страны

Исполком 78 предупреждение и сокращение безгражданства и защита апатридов

Исполком 79 общее заключение по международной защите

Исполком 80 всеобъемлющий и региональные подходы внутри системы защиты

Исполком 82 защита института убежища

Исполком 83 безопасность персонала УВКБ ООН и других гуманитарных организаций

Исполком 84 дети и подростки беженцы

Исполком 88 защита семей беженцев

Исполком 91 регистрация беженцев и лиц, ищущих убежище

Исполком 93 прием лиц, ищущих убежище

Исполком 94 по вопросу о гражданском и гуманитарном характере убежища

Исполком 100 международное сотрудничество в условиях притока беженцев

Исполком 101 юридическая безопасность в контексте репатриации беженцев

Исполком 104 местная интеграция

Исполком 105 женщины и девочки в условиях риска

Исполком 106 выявление, сокращение и предупреждение безгражданства

Исполком 107 дети в зоне риска

Исполком 109 затяжные ситуации, связанные с беженцами

Исполком 110 беженцы-инвалиды

Источник: http://unhcr.ru/index.php?id=85

12. Документы в области защиты временно перемещённых лиц

Дальнейшее содействие развитию и поощрению прав человека и основных свобод, включая вопрос о программе и методах работы комиссии. Доклад Денга

Заключение исполкома УВКБ ООН №75, 1994 г. лица, перемещенные внутри страны

Разница между беженцами и ВПЛ

Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны

Источник: http://unhcr.ru/index.php?id=89

13. Документы в области защиты лиц без гражданства

Конвенция о сокращении безгражданства

Конвенция о статусе апатридов

Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают

Гражданство и безгражданство. Руководство для парламентариев

Заключение исполнительного комитета № 78 предупреждение и сокращение безгражданства

Лицам без гражданства (прием в гражданство Российской Федерации в вопросах и ответах)

Источник: http://unhcr.ru/index.php?id=90

14. Конвенции ООН

Всеобщая Декларация прав человека

Декларация о правах человека

Конвенция 1969 года по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке

Конвенция в отношении женщин

Конвенция о защите прав человека и основных свобод

Конвенция о ликвидации расовой дискриминации

Конвенция о правах ребенка

Конвенция о сокращении безгражданства

Конвенция о статусе апатридов

Конвенция о статусе беженцев

Конвенция против пыток

Пакт о гражданских и политических правах

Пакт об экономических, социальных и культурных правах

Протокол к Конвенции о ликвидации дискриминации женщин

Протокол к Конвенции о правах ребенка

Протокол к Конвенции против пыток

Протокол к Пакту о гражданских и политических правах

Протокол к Пакту о гражданских и политических правах. Отмена смертной казни

Протокол к Пакту об экономических, социальных и культурных правах

Протокол, касающийся статуса беженцев

Соглашение касающееся моряков-беженцев

Источник: http://unhcr.ru/index.php?id=91

15. Общие документы и руководства УВКБ ООН

Базовая рамочная структура для анализа просчетов и упущений

Безгражданство принципы анализа

Вводный курс в области международной защиты

Гражданство и безгражданство. Руководство для парламентариев

Десятикомпонентный план в действии

Дополнительные формы защиты их характер и отношение к международному режиму защиты беженцев

Жертвы торговли людьми

Защита беженцев в городских районах

Защита прав лиц без гражданства

Инструмент по выявлению повышенного риска

Интеграция беженцев в Беларуси, Молдове и Украине

Комментарии по вопросу о лишении статуса беженца

Комментарий по поводу применимости Статьи 1D

О дипломатических гарантиях и международной защите беженцев

Об обязанностях и стандартах доказательства в заявлениях беженцев

Позиция УВКБ ООН, 16 декабря 1998 года

Обзор прецедентного права по определенным социальным группам

Позиция относительно заявлений о предоставлении статуса беженца

Практическая инструкция по процедуре обращения за применением мер

Предоставление статуса беженца по религиозным мотивам

Предотвращение и сокращение безгражданства

Прекращение статуса беженца

Преследования, связанные с полом

Применение положений об исключении

Принадлежность к определенной социальной группе

Проблемы взаимопонимания

Программа Защиты, 26 июня 2002 года

Программа защиты. Процедурные стандарты

Процессы предоставления убежища

Руководство по международной защите №8

Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев

Руководство УВКБ ООН по применяемым критериям и стандартам в отношении задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища

Руководящая записка по экстрадиции

Сексуальное и гендерное насилие над беженцами, ВПЛ и возвращающимися лицами

Справочная записка о применении положений об исключении пункт F

Стратегия УВКБ ООН в сфере безгражданства

Источник: http://unhcr.ru/index.php?id=92

Публикации УВКБ ООН на русском языке

1. Лица без гражданства в современном мире: вопросы и ответы

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/UNHCR_publications/statelessness2006.pdf

2. Лица, перемещенные внутри страны: вопросы и ответы

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/UNHCR_publications/idp2006.pdf

3. Помощь беженцам (издание 2006 г.)

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/UNHCR_publications/helpingrefugees2006.pdf

4. Защита беженцев: вопросы и ответы (издание 2006 г.)

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/UNHCR_publications/protectionrefugees2006.pdf

5. Книга: УВКБ ООН и защита беженцев

В книге приведены наиболее важные из последних выступлений Верховного комиссара ООН по делам беженцев Антонио Гутерриша и его помощника по вопросам правовой защиты Эрики Феллер

Адресовано сотрудникам органов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций, учебных и научных структур, а также всем интересующимся вопросами миграции и убежища

Источник: http://evolutio.info/images/pdf/books_full/Actuals/actuals1.pdf

6. Книга: Вопросы и ответы о беженцах и вынужденной миграции

В книге в научно-популярной форме вопросов и ответов рассказывается об истории проблемы беженцев, ее международно-правовом регулировании, различиях между беженцами и другими категориями мигрантов, решении проблем беженцев в Беларуси, а также о формировании положительного отношения к ним

Источник: http://evolutio.info/content/view/1359/187/

7. Обзоры информации о странах происхождения беженцев (с апреля 2008 г.) (подготовлены Службой по консультированию беженцев Белорусского движения медицинских работников)

Обзор информации по странам происхождения готовится ежемесячно и содержит документы, подобранные с учетом основных миграционный потоков, проходящих через Республику Беларусь. Поиск дополнительной информации может быть осуществлен по индивидуальным запросам

Все Обзоры информации о странах происхождения беженцев находятся в общественном достоянии, то есть они могут свободно копироваться и цитироваться при условии, что делается ссылка на источник

Электронные версии документов можно найти в Интернете: Сайты: http://www.unhcr.org.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=49&Itemid=176&lang=uk;http://coidigest.evolutio.info/

8. Вопросы безгражданства / Statelessness Issues РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПО ВОПРОСАМ БЕЗГРАЖДАНСТВА №1:

Определение понятия «лицо без гражданства» в статье 1(1) Конвенции 1954 года о статусе апатридов /GUIDELINES ON STATELESSNESS NO. 1: The definition of «Stateless Person» in Article 1(1) of the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons (на русском языке)

Источник: http://www.evolutio.info/images/pdf/statelessness/unhcr%20guidelines%20no%201%20on%20statelessness%20%2820%20feb%202012%29%20%5Btranslated%5D%20%28f%29%20%5Brus%5D.pdf

9. Вопросы безгражданства / Statelessness Issues РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПО ВОПРОСАМ БЕЗГРАЖДАНСТВА №2:

Процедуры определения статуса лица без гражданства / GUIDELINES ON STATELESSNESS NO. 2: Procedures for Determining whether an Individual is a Stateless Person (на русском языке)

Источник: http://www.evolutio.info/images/pdf/statelessness/unhcr%20guidelines%20no%202%20on%20statelessness%20%285%20april%202012%29%20%5Btranslated%5D%20%28f%29%20%5Brus%5D.pdf

10. Вопросы безгражданства / Statelessness Issues РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПО ВОПРОСАМ БЕЗГРАЖДАНСТВА №3:

Определение статуса лиц без гражданства на национальном уровне / GUIDELINES ON STATELESSNESS NO. 3: The Status of Stateless Persons at the National Level (на русском языке)

Источник: http://www.evolutio.info/images/pdf/statelessness/unhcr%20guidelines%20on%20statelessness%20no%203%20%28july%202012%29%20%28f%29%20%5Brus%5D.pdf

11. Учебные пособия УВКБ ООН

Oпределение статуса беженцев

Oпрос претендентов на получение статуса беженцев

Введение в вопросы международной защиты беженцев

Перевод в контексте работы с беженцами

Права человека и защита беженцев том 1

Права человека и защита беженцев том 2.

Источник: http://unhcr.ru/index.php?id=92

https://konsulmir.com/dokumenty-oon-o-bezhencax-3/2021-04-01T17:19:37+03:00konsulmirЗащита прав беженцев в ООНЗащита прав человекаООНДокументы ООН о беженцахДокументы ООН о беженцах:

1. Конвенция о международном статусе беженцев

Источник: http://evolutio.info/content view/537/100/

2. Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев

Источник: http://evolutio.info/content/view/130/38/

3. Конвенция о статусе беженцев

Источник: http://evolutio.info/content/view/128/38/

4. Протокол, касающийся статуса беженцев

Протокол был принят к сведению с одобрением Экономическим и Социальным Советом в резолюции 1186 (XLI) от 18 ноября 1966…konsulmir
konsulmir@yandex.ruAdministratorОрганизации и консульства. Праздники, календари, выходные. Справочная информация. Анекдоты, юмор

Источник

Office of the United Nations High Commissioner for Refugees


Abbreviation	UNHCR, HCR
Formation	14 December 1950; 72 years ago
Type	United Nations Programme
Legal status	Nonprofit
Headquarters	Geneva, Switzerland
Head	Filippo Grandi (High Commissioner for Refugees)
Parent organization	United Nations General Assembly United Nations Economic and Social Council
Website	unhcr.org
Politics portal

The United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) is a United Nations agency mandated to aid and protect refugees, forcibly displaced communities, and stateless people, and to assist in their voluntary repatriation, local integration or resettlement to a third country. It is headquartered in Geneva, Switzerland, with over 17,300 staff working in 135 countries.^[1]

Background[edit]

UNHCR was created in 1950 to address the refugee crisis that resulted from World War II. The 1951 Refugee Convention established the scope and legal framework of the agency’s work, which initially focused on Europeans uprooted by the war. Beginning in the late 1950s, displacement caused by other conflicts, from the Hungarian Uprising to the decolonization of Africa and Asia, broadened the scope of UNHCR’s operations. Commensurate with the 1967 Protocol to the Refugee Convention, which expanded the geographic and temporal scope of refugee assistance, UNHCR operated across the world, with the bulk of its activities in developing countries.^[2] By its 65th anniversary in 2015, the agency had assisted more than 50 million refugees worldwide.

As of June 2020, UNHCR has over 20 million refugees under its mandate.^[3] Consequently, its annual budget has grown from US$300,000 in 1951 to US$8.6 billion in 2019, making it one of the largest UN agencies by expenditure.^[3]^[4] The vast majority of UNHCR’s budget comes from voluntary contributions, mostly from member states; the largest donors are the United States, the European Union, and Germany.^[5] The agency’s work includes providing protection, shelter, healthcare and emergency relief, assisting in resettlement and repatriation, and advocating for national and multilateral policies on behalf of refugees.^[6]

In recognition of its work, UNHCR has won two Nobel Peace Prizes, in 1954 and 1981 and a Prince of Asturias Awards for International Cooperation in 1991.^[7] It is a member of the United Nations Development Group, a consortium of organizations dedicated to sustainable development.^[8]

History[edit]

Office of the United Nations High Commissioner for Refugees

Following the demise of the League of Nations and the creation of the United Nations the international community was acutely aware of the refugee crisis following the end of World War II. In 1947, the International Refugee Organization (IRO) was founded by the United Nations.^[9] The IRO was the first international agency to deal comprehensively with all aspects of refugees’ lives. Preceding this was the United Nations Relief and Rehabilitation Administration, which was established in 1944 to address the millions of people displaced across Europe as a result of World War II.^[9]

In the late 1940s, the IRO fell out of favour, but the UN agreed that a body was required to oversee global refugee issues. Despite many heated debates in the General Assembly, the United Nations High Commissioner for Refugees was founded as a subsidiary organ of the General Assembly by Resolution 319 (IV) of the United Nations General Assembly of December 1949. However, the organisation was only intended to operate for 3 years, from January 1951, due to the disagreement of many UN member states over the implications of a permanent body.^[9]

UNHCR’s mandate was originally set out in its statute, annexed to resolution 428 (V) of the United Nations General Assembly of 1950. This mandate has been subsequently broadened by numerous resolutions of the General Assembly and its Economic and Social Council (ECOSOC).^[9] According to UNHCR, its mandate is to provide, on a non-political and humanitarian basis, international protection to refugees and to seek permanent solutions for them.^[9]

Soon after the signing of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, it became clear that refugees were not solely restricted to Europe. In 1956, UNHCR was involved in coordinating the response to the uprising in Hungary. Just a year later, UNHCR was tasked with dealing with Chinese refugees in Hong Kong, while also responding to Algerian refugees who had fled to Morocco and Tunisia in the wake of Algeria’s war for independence. The responses marked the beginning of a wider, global mandate in refugee protection and humanitarian assistance.^[9]

Decolonisation in the 1960s triggered large refugee movements in Africa, creating a massive challenge that would transform UNHCR; unlike the refugee crises in Europe, there were no durable solutions in Africa, and many refugees who fled one country only found instability in their new country of refuge. By the end of the decade, two-thirds of UNHCR’s budget was focused on operations in Africa and in just one decade, the organization’s focus had shifted from an almost exclusive focus on Europe.^[9]

In 1967, the Protocol Relating to the Status of Refugees was ratified to remove the geographical and temporal restrictions of UNHCR under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees. As the Convention was confined to the refugee crisis in the aftermath of World War II in Europe, the Protocol was made to address the “new refugee situations that have arisen since the Convention was adopted and the refugees concerned that may therefore not fall within the scope of the Convention”.^[10]
In the 1970s, UNHCR refugee operations continued to spread around the globe, with the mass exodus of East Pakistanis to India shortly before the birth of Bangladesh. Adding to the woes in Asia was the Vietnam War, with millions fleeing Laos, Cambodia, and Vietnam.^[9]
The 1980s saw new challenges for UNHCR, with many member states unwilling to resettle refugees due to the sharp rise in refugee numbers over the 1970s. Often, these refugees were not fleeing wars between states, but inter-ethnic conflict in newly independent states. The targeting of civilians as military strategy added to the displacement in many nations, so even ‘minor’ conflicts could result in a large number of displaced persons. Whether in Asia, Central America or Africa, these conflicts, fueled by superpower rivalry and aggravated by socio-economic problems within the concerned countries, durable solutions continued to prove a massive challenge for the UNHCR. As a result, the UNHCR became more heavily involved with assistance programs within refugee camps, often located in hostile environments.^[9]
The end of the Cold War marked continued inter-ethnic conflict and contributed heavily to refugee flight. In addition, humanitarian intervention by multinational forces became more frequent and the media began to play a big role, particularly in the lead up to the 1999 NATO mission in FR Yugoslavia, while by contrast, the 1994 Rwandan Genocide had little attention. The genocide in Rwanda caused a massive refugee crisis, again highlighting the difficulties for UNHCR to uphold its mandate, and the UNHCR continued to battle against restrictive refugee policies in so called ‘rich’ nations.^[9]

According to a 2021 study, the UNHCR has fulfilled its mandate to serve refugees independent of their location consistently over time. The organization has shown limited bias towards donors in the geographical distribution of its funds.^[11]

Function[edit]

UNHCR packages containing tents, tarps, and mosquito netting sit in a field in Dadaab, Kenya, on 11 December 2006, following disastrous flooding

UNHCR was established on 14 December 1950^[12] and succeeded the earlier United Nations Relief and Rehabilitation Administration. The agency is mandated to lead and co-ordinate international action to protect refugees (other than Palestinian refugees, who are assisted by UNRWA) and resolve refugee problems worldwide. Its primary purpose is to safeguard the rights and well-being of refugees. It strives to ensure that everyone can exercise the right to seek asylum and find safe refuge in another state, with the option to return home voluntarily, integrate locally or to resettle in a third country.

UNHCR’s mandate has gradually been expanded to include protecting and providing humanitarian assistance to whom it describes as other persons «of concern,» including internally displaced persons (IDPs) who would fit the legal definition of a refugee under the 1951 United Nations Convention Relating to the Status of Refugees and 1967 Protocol, the 1969 Organization for African Unity Convention, or some other treaty if they left their country, but who presently remain in their country of origin. UNHCR presently has major missions in Lebanon, South Sudan, Chad/Darfur, Democratic Republic of Congo, Iraq, Afghanistan as well as Kenya to assist and provide services to IDPs and refugees in camps and in urban settings.

UNHCR maintains a database of refugee information, ProGres, which was created during the Kosovo War in the 1990s. The database today contains data on over 11 million refugees or about 11% of all displaced persons globally. The database contains biometric data, including fingerprints and iris scans and is used to determine aid distribution for recipients. The results of using biometric verification have been successful. When introduced in Kenyan refugee camps of Kakuma and Dadaab in the year 2013, the UN World Food Programme was able to eliminate $1.4m in waste and fraud.^[13]

To achieve its mandate, the UNHCR engages in activities both in the countries of interest and in countries with donors. This includes hosting «expert roundtables» to discuss issues of concern to the international refugee community.

Palestine refugee mandate[edit]

Palestinian refugees living in the regions covered by the United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) are not under the care of UNHCR.

Public awareness and future of refugees[edit]

UNHCR 50th anniversary. Stamp of Tajikistan, 2001.

Several new programs have recently been introduced to support and to heighten awareness of the issues faced by refugees around the world. These two new programs are a product of the benchmarks set out by the United Nations Millennium Development Goals.

The UNHCR works in different regions of the world to raise awareness about the refugee crisis and the needs of these refugees.

Since 2009, the UNHCR acknowledged a large presence of migration and refugees in the Caribbean, where the refugee crisis remained largely unreported.^[14] The issue stems from refugees who, instead of applying to the U.N., improperly search for asylum in the United States, ultimately failing to reach their destination and remaining in the Caribbean.^[15] However, migrant laws in some of these nations lacked any protections for asylum-seekers, including the ability to be recognized as such.^[14] In response, the UNHCR organized talks with these nations in Costa Rica in 2009,^[15] seeking to address the lack of protections for refugees and their prosecution as unauthorized migrants.^[14] A refugee-seeker applies through the U.N. for placement and an asylum-seeker applies within the Country in which asylum is sought. This is why some Countries label refugees as illegal when they did not apply through the U.N. for placement and entered the country unlawfully.

In 2007, UNHCR offices in Canada launched an aggressive media campaign to shed light on the plight of refugees.^[16] This campaign was meant to humanize the refugee crisis by showing refugees living in the midst of disturbing conditions. Using emotional appeals to raise public awareness, the campaign hoped to increase the interest of particularly «30 to 45-year-old professionals who are generally well educated, well-read, but have not had direct experience or knowledge of refugee issues,”^[16] according to fund-raising officer Jonathan Wade.

In Ireland, the UNHCR works to inform the public through different channels. The UNHCR in Ireland actively pursues media relations.^[17] It also holds public events with the aim of informing people about current refugee crises. One of these is the annual UNHCR/SARI Fair play Football Cup.^[17]

The UNHCR was prominent in helping Syrian refugees in Lebanon. When the Lebanese government was unable to withstand the influx of refugees, the UNHCR stepped in and eased the displacement for the refugees mainly by offering food and healthcare. They also helped register the refugees, so they would not be considered illegal in the eyes of the Lebanese government. Many Syrian refugees are also in Jordan.

Artworks on refugee crisis and artists as activists for refugees[edit]

Many contemporary artists had art workshops and art project and took many initiatives for refugees including artist Ai Weiwei and Anish Kapoor led London walk of compassion for refugees walking from the Royal Academy of Arts to the Orbit. Among art exhibitions and artworks on refugees, Ai created an inflatable artwork is 230 feet long which he exhibited at Prague’s National Gallery and Sydney Biennale in 2018,The human rights activist has brought a 196-foot-long inflatable installation to Sydney’s Cockatoo Island as one of the cornerstones of the Biennale of Sydney exhibition. Ai states: «There’s no refugee crisis, only a human crisis… In dealing with refugees we’ve lost our very basic values. In this time of uncertainty, we need more tolerance, compassion and trust for each other, since we are all one, otherwise humanity will face an even bigger crisis.»

Danish artist OLAFUR ELIASSON’S GREEN LIGHT welcomes conversation about refugee crisis. In Paris walls along the Seine a photo exhibition along the banks included a 370-meter long panorama featuring portraits of refugees and photographs titled “Dreams of Humanity” taken by Syrian refugee children living in Iraq which was organized in collaboration with famous photojournalist Reza in partnership with UNHCR. Bangladeshi artist Firoz Mahmud has been conducting an art project on refugees, displaced people and minorities, titling ‘Soaked Dream project’ of dream and future desire of those deprived and underprivileged people which he exhibited at Bangkok Art Biennale curated by Apinan Poshyananda, Lahore Biennale, Dhaka Art Summit, MAXXI Rome, Office for Contemporary Art, Oslo and many cities in the world. The Harmony Art Collective had an exhibition of young refugees made murals together in Darling Quarter, Sydney.

Cooperation within the United Nations[edit]

As UNHCR is a programme governed by the UN General Assembly, and the UN Economic and Social Council, it cooperates with many other programs and agencies under the United Nations in order to effectively protect the rights of refugees.

On 19 September 2016, the UN General Assembly hosted the UN Summit for Refugees and Migrants, a high-level summit to address large movements of refugees and migrants, with the aim of bringing countries together behind a more humane and coordinated approach.^[18] Leaders of the UN High Commissioner for Human Rights, UN Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women, UN Office on Drugs and Crime, and the World Bank were present. The summit addressed the root causes and drive for migration and the necessity of global cooperation. As a result of this summit, the United Nations unveiled a draft set of principles that urge the international community to build on the momentum set by the adoption of the New York Declaration for Refugees and Migrants (2016).^[19]^[20] Specifically, the 20 draft principles focus on human rights; non-discrimination; rescue and assistance; access to justice; border governance; returns; violence; detention; family unity; child migrants; women migrants; right to health; adequate standard of living; decent work; right to education; right to information; monitoring and accountability; migrants’ human rights defenders; data; and international cooperation.^[21]

On 28 September 2016, the UNHCR partnered with the UN Food and Agricultural Organization in Tehran for the Solutions Strategy for Afghan Refugees. FAO highlighted the contributions to be made by FAO towards SSAR objectives on livelihood related activities including livestock and fishery initiatives as well as nutritional projects in Iranian schools.

FAO and UNHCR are committed to increasing refugees’ access to livelihood opportunities and reducing dependency on humanitarian aid. Of late, a joint livelihood strategy for South Sudan was launched looking to address this issue with a clearly defined action plan. The strategy targets both refugees (70%) and local communities (30%) in refugee-hosting areas across the country.^[22]

Awards[edit]

Since 1954, the UNHCR Nansen Refugee Award has been annually awarded to a person or an organization in recognition of outstanding service to the cause of refugees, displaced or stateless people.

The UNHCR itself was awarded the Nobel Peace Prize in 1954 and 1981. The UNHCR was awarded the Indira Gandhi Prize in 2015.

In 1991 was awarded the Prince of Asturias Award for International Cooperation.^[23]

A helicopter arrives at a refugee facility in Macedonia with an underslung load of Aid
A UNHCR refugee camp at Baharka — Iraq

Persons of concern to UNHCR[edit]

The UNHCR’s Mid-Year Trends report of June 2015 (based on information for mid-2015 or latest available information up to that date) reported an «unprecedented» 57,959,702 individuals falling under its mandate (for reference, on 1 January 2007, 21,018,589 people – or less than half of the number in 2015 – fell under the mandate of the UNHCR). The sharp increase was mainly attributed to the Syrian Civil War, «with the outbreak of armed crises or the deterioration of ongoing ones in countries like Afghanistan, Burundi, Democratic Republic of the Congo, Mali, Somalia, South Sudan and the Ukraine contributing to prevailing trends.»^[24]

Persons of concern include refugees and asylum-seekers, people in refugee-like conditions, internally-displaced people (IDPs), stateless persons and «others of concern to the UNHCR».

Sorted by the UNHCR bureau in which refuge or asylum is sought, the number for June 2015 included:

16,796,426 in the Middle East and North Africa, of which
- 2,941,121 are refugees
- 64,166 are in refugee-like situations
- 109,847 have pending asylum cases
- 374,309 are stateless («persons not considered as nationals by any State»)
- 13,297,101 are IDPs or people in IDP-like situations assisted by the UNHCR
9,694,535 in the Asia and Pacific bureau, of which
- 3,506,644 are refugees
- 278,350 are in refugee-like situations
- 133,894 have pending asylum cases
- 1,801,802 are stateless («persons not considered as nationals by any State»)
- 2,965,211 are IDPs or people in IDP-like situations assisted by the UNHCR
8,451,275 in East and Horn of Africa, of which
- 2,713,748 are refugees
- 33,553 are in refugee-like situations
- 108,016 have pending asylum cases
- 233,726 are stateless («persons not considered as nationals by any State»
- 5,119,463 are IDPs or people in IDP-like situations assisted by the UNHCR
7,726,594 in the Americas, of which
- 501,049 are refugees
- 251,888 are in refugee-like situations
- 276,394 have pending asylum cases
- 136,413 are stateless («persons not considered as nationals by any State»)
- 6,520,270 are IDPs or people in IDP-like situations assisted by the UNHCR
7,585,581 in Europe, of which
- 3,506,644 are refugees
- 14,261 are in refugee-like situations
- 827,374 are asylum-seekers
- 610,532 are stateless («persons not considered as nationals by any State»
- 2,574,886 are IDPs or people in IDP-like situations assisted by the UNHCR
3,580,181 in Central Africa-Great Lakes, of which
- 865,112 are refugees
- 13,741 are in refugee-like situations
- 18,623 have pending asylum cases
- 1,302 are stateless («persons not considered as nationals by any State»
- 2,021,269 are IDPs or people in IDP-like situations assisted by the UNHCR
2,754,893 in Western Africa of which
- 258,893 are refugees
- (Information not applicable/unavailable) on number in refugee-like situations
- 9,298 have pending asylum cases
- 700,116 are stateless («persons not considered as nationals by any State»)
- 1,549,516 are IDPs or people in IDP-like situations assisted by the UNHCR
1,370,217 in Southern Africa, of which
- 179,837 are refugees
- (Information not applicable/unavailable) on number in refugee-like situations
- 860,500 have pending asylum cases
- 300,000 are stateless («persons not considered as nationals by any State»)
- (Information not applicable/unavailable) on number of IDPs or people in IDP-like situations assisted by the UNHCR

2019[edit]

10,000,000

20,000,000

30,000,000

40,000,000

50,000,000

60,000,000

70,000,000

80,000,000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Refugees (incl. refugee-like situations)

Asylum-seekers (pending cases)

Returned refugees

Internally displaced persons (IDPs)

Returned IDPs

Stateless persons

Others of concern

Staffing[edit]

As of November 2018, the UNHCR employed a staff of 16,765 people in 138 countries.^[25]

High Commissioners[edit]

High Commissioner of the UNHCR

Incumbent Filippo Grandi since January 2016
High Commissioner for Refugees
Reports to	UN General Assembly
Appointer	UN General Assembly
Term length	5 years
Formation	1 January 1951; 72 years ago
First holder	Gerrit Jan van Heuven Goedhart
Website	Official website

The UN General Assembly elects High Commissioners every five years. High Commissioners are supported by the ‘Executive Committee to the High Commissioner’s Programme’ and he or she has to make annual reports to the UN General Assembly and needs to follow their directives.^[26] The current High Commissioner is Filippo Grandi, who has held the post since 1 January 2016.^[27] Prior to the establishment of the UNHCR, Fridtjof Nansen was the League’s High Commissioner for Refugees. The post of High Commissioner has been held by:^[28]

No.	High Commissioner	Took office	Left office	Time in office	Nationality
0	Fridtjof Nansen (1861–1930) League of Nations High Commissioner	1 September 1921	1927	4–5 years	Norway
1	Gerrit Jan van Heuven Goedhart (1901–1956)	1 January 1951	8 July 1956	5 years, 189 days	Netherlands
2	August R. Lindt (1905–2000)	8 July 1956	3 November 1960	4 years, 118 days	Switzerland
3	Félix Schnyder (1910–1992)	3 November 1960	31 December 1965	5 years, 58 days	Switzerland
4	Sadruddin Aga Khan (1933–2003)	1 January 1966	31 December 1977	11 years, 364 days	Iran
5	Poul Hartling (1914–2000)	1 January 1978	31 December 1985	7 years, 364 days	Denmark
6	Jean-Pierre Hocké (born 1938)	1 January 1986	31 December 1989	3 years, 364 days	Switzerland
7	Thorvald Stoltenberg (1931–2018)	1 January 1990	3 November 1990	306 days	Norway
8	Sadako Ogata (1927–2019)	3 November 1990	31 December 2000	10 years, 59 days	Japan
9	Ruud Lubbers (1939–2018) (Resigned due to internal investigation)	1 January 2001	20 February 2005	4 years, 50 days	Netherlands
–	Wendy Chamberlin (born 1948) Acting	24 February 2005	2 June 2005	98 days	United States
10	António Guterres (born 1949)	2 June 2005	31 December 2015	10 years, 212 days	Portugal
11	Filippo Grandi (born 1957)	1 January 2016	Incumbent	7 years, 137 days	Italy

Special Envoy of High Commissioner Filippo Grandi[edit]

Angelina Jolie

After 10 years serving as a Goodwill Ambassador, Angelina Jolie was promoted in 2012 to Special Envoy to the High Commissioner. In this role she represents the UNHCR and High Commissioner Filipo Grandi at the diplomatic level and works to facilitate long-term solutions for people displaced by large-scale crises, such as Afghanistan and Somalia. «This is an exceptional position reflecting an exceptional role she has played for us,» said a UNHCR spokesman.

Goodwill ambassadors[edit]

UNHCR is also represented by a number of UNHCR Goodwill Ambassadors, who at present are:

Previous ambassadors include:

Controversies[edit]

The 1994–1995 repatriation of Rohingyans[edit]

According to some scholars, with time UNHCR left an initial preference for asylum and resettlement policies, tending to prefer repatriation measures of refugees instead. Sometimes, this might have led the agency’s bureaucratic apparatus to adopt pathological behaviours.^[29]

An example of the latter might be considered^{[according to whom?]} the handling of the 1995 Rohingyan crisis. At the time, thousands of Rohingyans were fleeing Burma (or Myanmar), seeking shelter in UNHCR camps in Bangladesh. According to some,^[who?] UNHCR has been decisive in promoting the repatriation of refugees, although NGOs on the field and the UN were skeptical about better political and security conditions in Burma.^[30]^{[citation needed]}

Also, controversies arose on the methods with which the UNHCR staff was conducting surveys in the camps to establish if refugees were willing to move back to Burma or not.^[30]

References[edit]

Citations[edit]

^ Refugees, United Nations High Commissioner for. «Figures at a Glance». UNHCR. Retrieved 18 August 2020.
^ Refugees, United Nations High Commissioner for. «History of UNHCR». UNHCR. Retrieved 18 August 2020.
^ ^a ^b Refugees, United Nations High Commissioner for. «Figures at a Glance». UNHCR. Retrieved 18 August 2020.
^ Expenditure by Agency
^ Refugees, United Nations High Commissioner for. «Donors». UNHCR. Retrieved 18 August 2020.
^ Refugees, United Nations High Commissioner for. «Advocacy». UNHCR. Retrieved 18 August 2020.
^ «Nobel Laureates Facts – Organizations». Nobel Foundation. Retrieved 13 October 2009.
^ UNDG Members Archived 11 May 2011 at the Wayback Machine. Undg.org. Retrieved on 2013-07-12.
^ ^a ^b ^c ^d ^e ^f ^g ^h ⁱ ^j Refworld | Self-Study Module 1: An Introduction to International Protection. Protecting Persons of Concern to UNHCR. Unhcr.org (1 August 2005). Retrieved on 2013-07-12.
^ {{Cite web|url=http://www.ohchr.org/EN
^ Thorvaldsdottir, Svanhildur; Patz, Ronny; Goetz, Klaus H (2021). «Mandate or Donors? Explaining the UNHCR’s Country-Level Expenditures from 1967 to 2016». Political Studies. 70 (2): 443–464. doi:10.1177/0032321720974330. ISSN 0032-3217. S2CID 234025149.
^ «History of UNHCR: A global humanitarian organization of humble origins». UNHCR. Retrieved 1 November 2009.
^ «Phones are now indispensable for refugees». The Economist. Retrieved 20 February 2017.
^ ^a ^b ^c Refugees, United Nations High Commissioner for. «UNHCR and Caribbean partners work to raise awareness of «invisible» refugees». UNHCR. Retrieved 16 November 2016.
^ ^a ^b «UNHCR discuss plight of refugees in Caribbean». ftp.jamaicagleaner.com. 19 November 2009. Retrieved 16 November 2016.
^ ^a ^b Refugees, United Nations High Commissioner for. «Canadian-made refugee awareness campaign aims to shock». UNHCR. Retrieved 16 November 2016.
^ ^a ^b Refugees, United Nations High Commissioner for. «Building Awareness». www.unhcr.ie. Retrieved 16 November 2016.
^ «Summit for Refugees and Migrants — 19 September 2016». 12 December 2014. Retrieved 29 September 2016.
^ «New York Declaration for Refugees and Migrants». un.org. UN. Retrieved 8 November 2018.
^ «New York Declaration». un.org. UN. 15 September 2016. Retrieved 8 November 2018.
^ Section, United Nations News Service (20 September 2016). «UN News — UN official unveils draft principles on protecting human rights of refugees and migrants». UN News Service Section. Retrieved 29 September 2016.
^ «UNHCR and FAO help vulnerable refugees and South Sudanese families strengthen their food security». www.fao.org. Retrieved 29 September 2016.
^ Tecnologías, Developed with webControl CMS by Intermark. «UNHCR (United Nations High Comissioner [sic] for Refugees) — Laureates — Princess of Asturias Awards — The Princess of Asturias Foundation». The Princess of Asturias Foundation. Retrieved 21 October 2018.
^ Refugees, United Nations High Commissioner for. «Mid-Year Trends, June 2015». UNHCR. Retrieved 27 February 2016.
^ «Figures at a Glance». UNHCR. Retrieved 26 March 2019.
^ UNHCR Resettlement Handbook (PDF). p. 12. Archived (PDF) from the original on 3 October 2014.
^ «UN appoints Filippo Grandi as next high commissioner for refugees». The Guardian. London. 12 November 2015. Retrieved 27 November 2015.
^ «UNHCR Ehemalige FlüchtlingshochkommissarInnen» Archived 29 May 2015 at the Wayback Machine. Retrieved 15 May 2015.
^ Barnett, Michael; Finnemore, Martha (2004). Rules for the world. Cornell University Press. pp. 73-104.
^ ^a ^b Barnett, Michael; Finnemore, Martha (2004). Rules for the world. Cornell University Press. pp. 105-120.

Sources[edit]

Janmyr, Maja. 2016. “Precarity in Exile: The Legal Status of Syrian Refugees in Lebanon”. Refugee Survey Quarterly, no. 35 (November): 58–78.
Gil Loescher, Alexander Betts and James Milner. UNHCR: The Politics and Practice of Refugee Protection into the Twenty-First Century, Routledge. 2008.
Alexander Betts. Protection by Persuasion: International Cooperation in the Refugee Regime, Cornell University Press. 2009.
Gil Loescher. The UNHCR and World Politics: A Perilous Path. Oxford University Press. 2002
Fiona Terry. Condemned to Repeat? The Paradox of Humanitarian Action. Cornell University Press. 2002.
Nicholas Steiner. Problems of Protection. Routledge. 2003.

External links[edit]

Official website
UNHCR’s «Refworld» refugee document and news web site: from UNHCR’s Status Determination and Protection Information Section (SDPIS) in the Division of International Protection Services (DIPS).
«Figures at a Glance» from official website
Measuring Protection by Numbers, Report from official website
«Who is a Refugee and who is not – the Crisis of Identity as a Challenge to Protection» Online video of an address by Erika Feller, director, Department of International Protection, UNHCR, in 2005
USCRI’s Campaign to End Refugee Warehousing (archived 14 August 2007)
«Prisons of the Stateless: The Derelictions of UNHCR» by Jacob Stevens
Nine Million (archived 23 March 2007)
United Nations High Commissioner for Refugees on Nobelprize.org
Global Compact on Refugees

Источник